Hệ thống hoạch định chính sách đối ngoại của Mỹ

HỆ THỐNG HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH ĐỐI NGOẠI CỦA MỸNCS. Lê Chí Dũng Ngày 1/4/2011NỘI DUNG GIỚI THIỆU KHÁI QUÁT VỀ CƠ SỞ LÝ LUẬN TRONG NGHIÊN CỨU HỆ THỐNG CỦA CHUYÊN ĐỀ GIỚI THIỆU VỀ HỆ THỐNG HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH MỸXEM XÉT CHÍNH SÁCH CỦA MỸ TRONG VẤN ĐỀ LIBYA MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ THUYẾT Khái niệm về hệ thống Mô hình về hệ thống của David Easton (1965)Khái niệm về chính sáchKHÁI NIỆM HỆ THỐNGHệ thống (system) được hiểu là tổng hợp các bộ máy vận hành theo những quy luật, qui tắc nhất định, nhằm phục vụ mục tiêu nhất định, tạo ra những sản phẩm xã hội nhất định.Theo quan điểm Mác-xít, toàn bộ chế độ TBCN là một hệ thống các thể chế, luật lệ xã hội, bảo vệ lợi ích giai cấp thống trị. Hoạt động chính trị, sự tương tác giữa nhà nước và xã hội chỉ có thể được phân tích thấu đáo trong sự hạn chế chung nhất này – tức trong sự thấu hiểu về cấu trúc vĩ mô, trong đó, cá thể không có tác động đáng kể. Với cách tiếp cận như vậy, các phân tích chính trị vĩ mô sẽ chỉ tập trung vào những nhóm xã hội lớn (giai cấp, sắc tộc, dân tộc, tầng lớp, nhóm xã hội), những quá trình lớn (phân tầng xã hội, chiến tranh, công nghiệp hóa, đô thị hóa, chuyển dịch tư bản và công nghệ,...) và các thể chế xã hội với nghĩa là tập hợp cách thức, lề lối, chuẩn mực điều chỉnh các hành vi chính trị trong xã hội (trong đó chủ yếu là: cách thức giải quyết mâu thuẫn, và cách thức hợp tác xã hội). Lý thuyết Lựa chọn hợp lý (rational choice theory) giải thích các hành vi của tập thể, của nhóm, giai cấp, của các tổ chức chính trị như đảng phái, chính phủ, cơ quan hành pháp, lập pháp, tư pháp... Khái niệm về chính sách Phân biệt 3 khái niệm: đường lối, chính sách và biện pháp. Đường lối bao gồm những nguyên tắc và định hướng chung nhất, thường mang tính dài hạn Chính sách là cụ thể hóa và thể chế hóa định hướng đó của đường lối, trong trung hạn và ngắn hạn Các biện pháp là cụ thể hóa của chính sách, thường có ý nghĩa là các hành động cụ thể, thực tiễn vì vậy thường mang tính ngắn hạn hay tính tình huống MÔ HÌNH HỆ THỐNG CỦA DAVID EASTON (1965)Thuyết hệ thống của David Easton mô tả một hệ thống chính trị là hệ thống các bước hoạch định chính sách có giới hạn và luôn trong trạng thái chuyển đổi. HỆ THỐNG CHÍNH TRỊ (BLACK-BOX)MÔ HÌNH HỆ THỐNG CỦA DAVID EASTON (1965)Bước 1, thay đổi diễn ra trong môi trường xã hội hoặc hiện thực xung quanh một hệ thống chính trị đòi hỏi hệ thống phải phản ứng (sản phẩm đầu vào - inputs) thông qua các hành động chính trị; Bước 2, các đòi hỏi phản ứng này kích thích hoạt động cạnh tranh trong hệ thống, dẫn tới các quyết định (sản phẩm đầu ra) đối với một vài khía cạnh của môi trường xã hội hoặc hiện thực xung quanh một hệ thống chính trị đó; Bước 3, sau khi quyết định (đầu ra-outputs) được thực hiện (hay một chính sách cụ thể), quyết định này tác động tới môi trường xung quanh và tạo ra các thay đổi đối với môi trường đó và tạo ra kết quả (outcomes); Bước 4, khi một chính sách tác động tới môi trường của nó, kết quả tạo ra có thể tạo ra những đòi hỏi hoặc động lực mới và xuất hiện các nhóm ủng hộ hoặc phản đối chính sách đó (phản hồi - feedback) hoặc đối với một chính sách mới liên quan; Bước 5, sự phản hồi này tác động ngược trở lại như bước một, tạo thành một quá trình diễn ra liên tục. Một hệ thống hoạt động như trên được coi là một hệ thống chính trị ổn định. Ngược lại hệ thống bị vô hiệu hóa nếu không hoạt động. 1. Cổ đông/stake-holdersMột tình huống chính sách nhất định sẽ có những cổ đông với những lợi ích khác nhau cùng tham gia Các đặc thù để xác định những cổ đông của một chính sách:Thứ nhất, những cổ đông liên quan trực tiếp tới quá trình hoạch định chính sách đối ngoại, những cá nhân hay nhóm có thể phá vỡ hoặc suy giảm quyền lực hay sự hủng hộ chính trị của người ra quyết định hay tổ chức ra quyết định.Thứ hai, nếu sự tham gia và/hoặc hỗ trợ của một nhóm sẽ mang lại lợi ích về tổng thể hoặc tăng thêm sức mạnh cho quyền lực (và khả năng đảm bảo thực hiện những quyết định) của tổ chức hoặc người ra quyết định.Thứ ba, nếu một nhóm có khả năng tác động tới chiều hướng hay chương trình hoạt động của một tổ chức. Nhìn từ góc độ khác, có thể xem xét từ góc độ một chương trình cần những điều kiện gì để có thể thực hiện được một cách hiệu quả.Các cổ đông trong hệ thống HĐCSĐN MỹTổng thốngNhà lập phápBộ trưởng/nhà quản lýGiới chuyên gia Cơ quan bộ ngành (bureaucracies)Chính quyền các tiểu bang State and local governmentsCác nhóm lợi ích Thông tin và truyền thôngChính phủ, tổ chức, cá nhân nước ngoài Tổng thống Mỹ5 vai trò qui định trong hiến pháp: nguyên thủ quốc gia (chief of state), giám đốc điều hành (chief executive), nhà ngoại giao chính (chief diplomat), tổng chỉ huy (commander in chief), tổng lập pháp (chief legislator). 5 vai trò không quy định trong hiến pháp: tổng bí thư đảng (chief of party), người bảo vệ hòa bình (protector of peace), nhà quản trị sự phồn vinh (manager of prosperity), nhà lãnh đạo thế giới (world leader), và tiếng nói của người dân (voice of the people). Nhà lập pháp Quốc hội Mỹ có vai trò không quan trọng bằng nhánh hành pháp trong lĩnh vực quan hệ quốc tế. Ảnh hưởng của Quốc hội đối với chính sách được thực hiên thông qua quyền phân bổ ngân sách và quyền được lập, điều chỉnh và xóa bỏ các cơ quan của nhánh hành pháp.Tuy nhiên, sự chia rẽ về ý thức hệ, thể chế, đảng phái và địa phương là những cản trở đối với quyền lực và ảnh hưởng của quốc hội đối với chính sách Bộ trưởng/nhà quản lý Trong hệ thống hoạch định chính sách đối ngoại Mỹ, bộ trưởng chịu trách nhiệm trực tiếp trước Tổng thống. Tuy nhiên bộ trưởng cũng phải đối mặt với những lựa chọn về trách nhiệm cũng như vai trò của mình như một nhà hành pháp.Người bộ trưởng gặp phải một số vấn đề, nổi bật là sự suy giảm về những ý tưởng mới, sự sáng tạo, cảm nhận về các khả năng có thể, cảm nhận về các ưu tiên và đánh giá vấn đề. Đối với một chính quyền Mỹ thì điều này thường xuất hiện trong nửa thứ hai của một nhiệm kỳ, từ năm thứ 3 trở đi. Các bộ liên quan: Ngoại giao, Hội đồng ANGQ, Quốc phòng, Tài chínhGiới chuyên gia tập trung cao độ vào các chủ đề trong nước (như thuế, an ninh xã hội, bảo vệ môi trường) và quốc tế (như quốc phòng, viện trợ nước ngoài).mặc định rằng các vấn đề này là không thể giải quyết được một cách thấu đáo và luôn đòi hỏi phải xử lý bất kỳ lúc nào. Cách tiếp cận thường xuyên và liên tục này được cho là đã thay đổi tiệm tiến nhưng to lớn trong xã hội Mỹ. hiệu ứng của các chính sách cụ thể đối với toàn bộ hệ thống, trong đó hệ thống đối ngoại, thường không cao và không kéo dài Thông tin và truyền thông đóng vai trò cầu nối giữa các nhà hoạch định chính sách và công chúng, với các chức năng: giáo dục, lý giải, và phản biện xây dựng. Tổng thống, lập pháp, quản lý phải chú ý sát đối với các vấn đề, ý tưởng, phản ứng được báo chí đưa tin để xác định vấn đề tiếp tục cần xử lý Cách mạng thông tin đã tạo ra một hiệu ứng mới qua việc tạo ra các sức ép chính trị một cách nhanh chóng và độc lập với các tổ chức, thể chế so với thập kỷ 1980 và đầu 1990Các nhóm lợi íchTác động tới quá trình hoạch định chính sách thông qua các hình thức: i) tiếp cận các nhà hoạch định chính sách để thuyết phục; hiệu quả tác động phụ thuộc vào khả khăng thuyết phục của lãnh đạo các nhóm lợi ích; ii) cung cấp thông tin cơ bản về các vấn đề cho các nhà hoạch định chính sách, đặc biệt là các nghị sỹ quốc hội. Trên thực tế hình thành mối quan hệ liên kết giữa quốc hội và nhóm lợi ích để đối trọng/phản biện các chính sách của chính quyền;iii) tác động tới quá trình và kết quả bầu cử tổng thống và quốc hội Mỹ.Các loại nhóm lợi íchNhóm lợi ích kinh tế: có 2 loại, có quan hệ trong nước và có quan hệ quốc tế; cạnh tranh giữa hai nhóm tiếp tục gia tăng; đều sở hữu những nguồn lực và đòn bẩy riêngNhóm lợi ích về dân chủ nhân quyền: có ảnh hưởng nhất định đối với chính quyền (hành pháp) nhưng có ảnh hưởng đặc biệt ở Quốc hội.Các tổ chức phi chính phủ chuyên trách: bao gồm các viện/trung tâm nghiên cứu và phân tích chính sách độc lập hoặc nằm trong các trường đại học, các công ty tư vấn hoạt động độc lập; chính phủ Mỹ thường khai thác kết quả nghiên cứu, phân tích, kiến nghị của các tổ chức này. Ảnh hưởng của các tổ chức này với chính sách đối ngoại của Mỹ trong từng thời kỳ nhất định tuỳ thuộc vào vị trí của thiết chế đó đối với các nhà hoạch định chính sách của Mỹ.2. Nguyên tắc hoạt động của hệ thốngNguyên tắc kiểm soát và cân bằng (hiến pháp)Sự ủng hộ của công chúng (lá phiếu của cử tri) Các nguyên tắc, luật của Mỹ liên quan tới đối ngoại (Luật ngân sách, Luật quyền phát động chiến tranh, Luật thương mại 1974) Các luật lệ, điều ước, công ước quốc tế Ý thức hệ/hệ giá trị 3. Nhân tố tác động (input/triggers)Những sự kiện lớn, mang tính thời đại (chiến tranh lạnh, 11/9)Những mối đe dọa về an ninh trực tiếp Những thay đổi mang tính cấu trúc về kinh tế của Mỹ (khủng hoảng kinh tế)Bầu cử tổng thốngCác tác động khác (từ cử tri, chính phủ nước ngoài) Tác động của các nhân tố này Tác động tới các cổ đông trong hệ thống (nhận thức, tinh thần, v.v.);Thế và lực của nước Mỹ (môi trường hoạt động bên trong của hệ thống); Hình thành các mối đe dọa (phổ biến vũ khí, ma-túy, khủng bố, chủ nghĩa tôn giáo cực đoan, v.v) hoặc cơ hội mới kích thích hành động; Các nguyên tắc hoạt động (hình thành các luật chơi mới, như việc hình thành các học thuyết "kiềm chế", "can dự", "đòn phủ đầu".); Mục tiêu chính sách mới; Cấu trúc bộ máy trong hệ thống để đối phó với các mối đe dọa hoặc thích ứng với môi trường hoạt động mới. 4. Mục tiêu chính sách và biện pháp (output/outcomes)Thúc đẩy lợi ích của Mỹ và các đồng minh và đối phó với các vấn đề quốc tếLợi ích có nhiều cấp độ (sống còn, quan trọng)Các vấn đề quốc tế thường mang tính “trách nhiệm”, phải làm. Biện pháp chính sáchViện trợ nước ngoài (Foreign Aid): Dùng nhiều trong thời kỳ chiến tranh Lạnh, bị cắt giảm mạnh trong thời kỳ 1990 đến này. Khủng hoảng kinh tế gia tăng sức ép cắt giảm mạnh hơn nữa.Bảo hộ thương mại (trade protections): Thường được áp dụng khi kinh tế Mỹ khó khăn.Nhân quyền và dân chủ hóa (human rights and democratization): Thường đi kèm với các chính sách khác, mang tính lâu dài.Cấm vận kinh tế (economic sanctions): Chính sách này được cho là không hiệu quả vì tác động chủ yếu tới người dân, thay vì giới lãnh đạo. Chính sách này vẫn được sử dụng, nổi bật nhất là với Cuba, Bắc Triều Tiên, và gần đây là Lybie.Can thiệp nhân đạo (humanitarian intervention): Chính sách này được áp dụng kể từ sau chiến tranh lạnh, ở các điểm nóng như Kosovo, Somali. Quan điểm trong nội bộ Mỹ về chính sách này rất khác nhau.Dùng vũ lực (use of force)6 tiêu chí i) phải quan trọng đối với lợi ích quốc gia của Mỹ và của các đồng minh); ii) sử dụng với mục tiêu giành chiến thắng và quân đội phải được đảm bảo đầy đủ nguồn cung về phương tiện, tài chính, và chính trị cần thiết; iii) các mục tiêu quân sự và chính trị cần được xác định rõ ràng; iv) có kế hoạch cụ thể để đạt các mục tiêu quân sự; v) có sự ủng hộ tương đối từ công chúng; vi) hành động quân sự phải là giải pháp cuối cùng khi các biện pháp khác không thể đạt mục tiêu đề ra (riêng về điểm này BTNG Mỹ George Schultz cho rằng việc sử dụng vũ lực nhằm gửi đi thông điệp Mỹ sẵn sàng tiến hành chiến dịch quân sự để răn đe đối phương)Học thuyết Thuyết đánh đòn phủ đầu (Doctrine of Preemption) trong đó Mỹ sẽ tiến hành các hoạt động quân sự để đối phó với các đe dọa khủng bố. THẢO LUẬN CHÍNH SÁCH CỦA MỸ ĐỐI VỚI LI-BI 15/2 biểu tình bùng phát tại Li-bi: Mỹ không có phản ứng tức thời, thận trọng theo dõi diễn biến tình hình 18/2 quân nổi dậy kiểm soát được hầu hết thành phố Benghazi, buộc Tổng thống Gaddafi phải sử dụng bạo lực để đàn áp: Tổng thống Obama lên án việc sử dụng bạo lực đàn áp người biểu tình hòa bình, kêu gọi chính phủ Li-bi kiềm chế và tôn trọng các quyền công dân 21/2 Ngoại trưởng H. Clinton cũng yêu cầu Chính phủ Li-bi có trách nhiệm tôn trọng quyền công dân cơ bản Chủ tịch UB Đối ngoại Hạ viện Ileana Ros-Lehtinen, Thượng nghị sỹ J. Kerry kêu gọi áp đặt lệnh trừng phạt với Chính quyền Li-bi. 23/2 Tổng thống Obama tuyên bố ưu tiên hàng đầu của chính phủ Mỹ là bảo vệ công dân Mỹ tại Li-bi, kêu gọi những công dân Mỹ lập tức rời Li-bi trong khi phối hợp chặt chẽ hơn với đồng minh/đối tác cân nhắc hành động. 24/2 24/2, chỉ vài giờ sau khi đóng cửa ĐSQ tại Tripoli, Mỹ đã đưa ra một số biện pháp đơn phương trừng phạt Li-bi (phong tỏa tài sản của Gaddafi và 04 người con) đồng thời cảnh báo Mỹ đang xem xét “hàng loạt lựa chọn”, kể cả hành động quân sự. Tại LHQ, Ngoại trưởng Clinton thảo luận với Bộ trưởng Ngoại giao Antonio Patriota của Brasil, nước Chủ tịch HĐBA về khả năng can thiệp của HĐBA, trong khi ủng hộ nỗ lực trục xuất Li-bi ra khỏi Hội đồng Nhân quyền LHQ. Ngày 27/2, Mỹ cùng với các nước trong HĐBA thông qua nghị quyết 1970 áp đặt lệnh cấm vận vũ khí với Li-bi, cấm nhập cảnh phong tỏa tài sản với Tổng thống Gaddafi và các quan chức Quốc phòng, yêu cầu tòa án hình sự quốc tế điều tra truy tố trách nhiệm những kẻ đã làm những người biểu tình thiệt mạng. Ngoại trưởng Clinton tuyên bố (27/2) Mỹ sẵn sàng cung cấp "bất cứ kiểu viện trợ nào" cho những người Libya đang tìm cách lật đổ chế độ của Gaddafi. 17/3 17/3/2011 Mỹ cùng với Anh Pháp đã thúc đẩy HĐBA/LHQ thông qua Nghị quyết 1973 (với số phiếu 10/0, Nga và Trung Quốc bỏ phiếu trắng) trong đó cho phép liên quân lập vùng cấm bay trên không phận Li-bi, được áp dụng “tất cả các biện pháp cần thiết” trừ việc có quân chiếm đóng trên lãnh thổ Li-bi, ngăn chặn lực lượng ủng hộ Gaddafi đàn áp phe đối lập. Ngoại trưởng Mỹ Clinton nêu (18/3): Việc áp đặt vùng cấm bay có nghĩa là sẽ sử dụng vũ lực, trước hết ném bom làm tê liệt hệ thống phòng không của Li-bi. Các TNS Mỹ J. McCain, J. Kerry, J. Libermann, F. Lautenberg bày tỏ hoan nghênh, và kêu gọi CQ Obama sớm phối hợp với Liên đoàn A-rập và NATO để thực thi NQ Đêm 19/3/2011, Mỹ đi đầu cùng với Anh Pháp và liên quân (gồm 22 nước trong đó có 02 nước Ả-rập là Ca-ta và Tiểu vương quốc Ả-rập thống nhất) đã sử dụng máy bay và tàu chiến tấn công quân sự Li-bi, chính thức phát động chiến dịch “Odyssey Dawn” 24/3 Ngoại trưởng Clinton (tối 24/3) đã chính thức tuyên bố Mỹ thôi không đảm nhận quyền chỉ huy các hành động quân sự của liên quân. Theo Bộ Quốc phòng Mỹ, tính đến 29/3, Mỹ tiêu tốn 550 triệu USD. Hải quân Mỹ đã triển khai hơn 350 máy bay, bắn ít nhất 192 tên lửa hành trình Tomahawk, tiêu tốn khoảng 268,8 triệu USD (ước tính mỗi quả tên lửa có giá 1,5 triệu USD); các chiến đấu cơ ném hơn 450 quả bom dẫn đường chính xác, với chi phí hàng chục nghìn USD/quả; máy bay tiêm kích F-15 (trị giá 60 triệu USD) bị rơi. Ngoài ra chi phí nhiên liệu để duy trì hoạt động các tàu chiến, máy bay có thể lên đến hàng triệu USD/tuần Nội bộ Mỹ có nhiều ý kiến phản đối, Thượng nghị sỹ Richard Lugar (CH) và Chủ tịch Hạ viện Boehner (CH) yêu cầu Tổng thống Obama phải giải trình việc quyết định chiến tranh mà không tham khảo Quốc hội. Nhiều nước lên tiếng phản đối các hoạt động quân sự của Mỹ và liên quân28/3 Tổng thống Obama đã phát biểu trên truyền hình (tối 28/3) tại Đại học Quốc phòng, tập trung giải thích quyết định tham gia chiến dịch quân sự ở Li-bi, coi đây là hành động nhân đạo cần thiết, nhằm ngăn chặn thảm sát và bảo vệ người dân Li-bi, NATO sẽ tiếp nhận toàn quyền chỉ huy chiến dịch từ ngày 30/3, nhấn mạnh Mỹ không lún sâu vào cuộc chiến, quân đội Mỹ sẽ giảm bớt sự can dự (chỉ đóng vai trò hỗ trợ hậu cần, tình báo, tìm kiếm cứu nạn....). Tổng thống Obama bác bỏ mục tiêu các cuộc tấn công quân sự là nhằm lật đổ Gaddafi, cho rằng quá trình chuyển giao “một chính phủ hợp pháp” ở Li-bi là trách nhiệm của cộng đồng quốc tế và quan trọng hơn là trách nhiệm của người dân Li-bi, việc mở rộng sứ mệnh quân sự bao gồm cả việc thay đổi chế độ sẽ là một sai lầm. CÂU HỎI THẢO LUẬNĐâu là nhân tố tác động tới quá trình hình thành chính sách nàyCó sự thống nhất giữa các cổ đông trong chính sách này không?Các nhân tố nào chi phối chính sách này của chính quyền ObamaMục tiêu chính sách này là gì (lật đổ, hay sâu xa hơn)Chính sách này (và hệ quả) có thể tác động như thế nào đối với các yếu tố của hệ thống hoạch định CSĐN MỹNhận xét Quá trình hoạnh định chính sách của Mỹ mang tính tiệm tiến, đa chiều. Do đó một chính sách thường có tác động không lớn đối với cả hệ thống mà đòi hỏi các sự kiến lớn mang tính thời đại hoặc các xáo trộn lớn về văn hóa-xã hội. Do đặc thù của hệ thống chính trị Mỹ nên các cổ đông đóng vai trò quan trọng trong hệ thống hoạch định chính sách. Tuy nhiên đây là nhân tố có thể gây ra sự thiếu ổn định trong quá trình hoạch định chính sách. Khi phân tích một chính sách của Mỹ, cần làm rõ các nội dung: i) các cổ đông tham gia vào quá trình này, ii) nhân tố tác động; iii) Những lựa chọn chính sách có thể (mức độ, thời gian thực hiện, những cơ sở chính); iv) dự báo tác động của chính sách và tới hệ thống. Khi phân tích điều chỉnh chiến lược (tầm vĩ mô), cần tính đến các yếu tố trên nhưng ở các cấp độ khái quát hơn.Phương pháp luận phân tích này cần phải kết hợp với các phương pháp nghiên cứu, phân tích khác, trong đó nổi bật nhất là phương pháp áp dụng các thuyết về quan hệ quốc tế; phân tích thế và lực; hay phân tích tác động của các nhân tố môi trường.XIN CẢM ƠN!dzunglc@mofa.gov.vn