Bài giảng Chương 2: Ngân sách nhà nước

CHƯƠNG 2. NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Mục tiêu học tập của chương Mục tiêu kiến thức: Về mặt tổng thể chương 2 muốn cung cấp các kiến thức nền tảng về NSNN trên cơ sở NSNN là một nguồn quỹ quan trọng bậc nhất trong hệ thống tài chính. Người học nắm được các nội dung lý thuyết về bản chất Ngân sách nhà nước (NSNN), việc phân cấp và quản lý hệ thống NSNN, và vai trò quan trọng của NSNN trong nền kinh tế. Thêm vào đó, người học nắm được các hoạt động thu chi kèm theo các nguyên tắc thu chi tương ứng và việc phân định thu chi giữa các cấp ngân sách. Cuối cùng người học cũng cần nắm được về chu trình ngân sách qua các giai đoạn khác nhau. Về mặt kỹ năng: Sinh viên sẽ phân tích một số tình huống kinh tế liên quan tới một số khái niệm của bài học và phân tích số liệu về ngân sách Việt Nam để làm rõ nội dung đang học. NỘI DUNG CHƯƠNG 2 Bài đọc 1 ......................................................................................................................................... 4 Bài đọc 2 ......................................................................................................................................... 5 I. Khái quát chung về NSNN .......................................................................................................... 7 1. Khái niệm NSNN .................................................................................................................... 7 2. Vai trò của NSNN ................................................................................................................... 8 3. Những nguyên tắc cơ bản quản lý NSNN ............................................................................. 10 4. Phương pháp quản lý NSNN ................................................................................................. 11 4.1. Phương pháp quản lý thường .......................................................................................... 11 4.2. Phương pháp tài khóa ..................................................................................................... 12 4.3. Phương pháp kết hợp ...................................................................................................... 13 II. Hệ thống NSNN ....................................................................................................................... 14 1. Khái niệm và nguyên tắc tổ chức hệ thống NSNN ............................................................... 14 2. Mô hình cơ bản của hệ thống NSNN .................................................................................... 15 3. Khái niệm và nguyên tắc phân cấp NSNN ............................................................................ 15 III. Thu NSNN .............................................................................................................................. 16 1. Khái niệm và đặc điểm .......................................................................................................... 16 2. Nguyên tắc thu NSNN........................................................................................................... 16 3. Nội dung các khoản thu NSNN ............................................................................................. 17 3.1. Thu từ thuế ...................................................................................................................... 17 3.2. Thu từ phí, lệ phí ............................................................................................................ 21 3.3. Thu từ hoạt động kinh tế của nhà nước .......................................................................... 23 3.4. Thu từ hoạt động sự nghiệp: ........................................................................................... 23 3.5. Thu từ bán hoặc cho thuê tài nguyên, tài sản thuộc sở hữu nhà nước: ........................... 24 3.6. Thu từ phạt, tịch thu, tịch biên tài sản: ........................................................................... 24 3.7. Vay nợ: ........................................................................................................................... 24 4. Phân định nguồn thu giữa các cấp NSNN ............................................................................. 26 IV. Chi ngân sách nhà nước .......................................................................................................... 27 1. Khái niệm, đặc điểm.............................................................................................................. 27 2. Nguyên tắc và điều kiện chi NSNN ...................................................................................... 28 3. Nội dung các khoản chi NSNN ............................................................................................. 28 3.1. Chi thường xuyên ........................................................................................................... 28 3.2. Chi đầu tư phát triển ....................................................................................................... 30 3.3. Chi trả nợ ........................................................................................................................ 31 4. Phân định chi giữa các cấp NS ................................................................................................. 32 V. Cân đối ngân sách Nhà nước ................................................................................................... 33 1. Khái niệm cân đối NSNN...................................................................................................... 33 2. Nguyên tắc cân đối NSNN .................................................................................................... 33 3. Xử lý bội chi NSNN .............................................................................................................. 34 VI. Chu trình NSNN ..................................................................................................................... 35 1. Lập và phê chuẩn NSNN ....................................................................................................... 36 2. Chấp hành NSNN .................................................................................................................. 37 3. Quyết toán NSNN ................................................................................................................. 38 Thảo luận tình huống .................................................................................................................... 39 Câu hỏi ôn tập ............................................................................................................................... 40 Câu hỏi trắc nghiệm ...................................................................................................................... 41 Bài đọc 1 Quốc gia vỡ nợ Quốc gia vỡ nợ khi nó không trả nợ được nữa. Khi chuyện này sảy ra thì lãi mẹ đẻ lãi con. Tính toán của hai nhà kinh tế Carmen Reinhart và Kenneth Rogoff cho thấy bình quân các quốc gia trong giai đoạn khủng hoảng chất chồng thêm khoảng 86% nợ nần, trong khi tổng thu quốc gia giảm trung bình 2% trong năm tiếp theo của khủng hoảng. Tình trạng này thường diễn ra vào những chu kỳ khủng hoảng kinh tế tài chính, như chuyện xảy ra cho các quốc gia Mỹ Latinh vào những năm cuối thập niên 80. Khi tình hình tài chính một quốc gia đi xuống, như đã xảy ra với Argentina hay Hy Lạp, các nhà đầu tư nước ngoài bán trái phiếu để tháo chạy, tạo áp lực đẩy lãi suất lên cao. Điều này kéo theo sự mất giá của đồng tiền, càng khiến cho quốc gia đó khó trả nợ hơn. Điều gì sảy ra nếu Mỹ vỡ nợ Thật khó có thể tưởng tượng sự hỗn loạn của nền kinh tế thế giới nếu nước Mỹ vỡ nợ., đồng USD sụt giảm, giá vàng tăng vọt, các nhà đầu tư hoảng loạn, chứng khoán thế giới lao dốc, nhiều tổ chức tài chính nguy cơ sụp đổ và có thể châm ngòi cho một cuộc suy thoái toàn cầu. Không chỉ bản thân Mỹ mà các nền kinh tế khác cũng có thể bị ảnh hưởng nếu Chính phủ Mỹ rơi vào tình trạng vỡ nợ. Trung Quốc cảm thấy lo ngại về khoản tiền hơn 1.300 tỉ USD mà họ đầu tư ở Mỹ. Mặc dù có khối lượng đầu tư vào nền kinh tế Mỹ kém Trung Quốc, nhưng Nhật Bản sẽ bị ảnh hưởng nặng hơn Bắc Kinh nếu Mỹ phá sản. Nhật giữ khối lượng trái phiếu kho bạc Mỹ trị giá 1,1 nghìn tỉ USD. Nguyên nhân nào dẫn tới vỡ nợ quốc gia Một nền tài chính quốc gia hoàn hảo được biểu hiện ở chỗ mọi khoản chi tiêu của chính phủ sẽ được bù đắp hoàn toàn từ thu thuế và đầu tư. Nhưng hầu như không có quốc gia thực hiện được công việc hoàn hảo đó. Quốc gia nào cũng phải bù đắp các chi tiêu bằng cách vay nợ và đưa ra lời hứa trả nợ cộng với lãi. Việc vay nợ được thực hiện dưới hình thức bán trái phiếu hoặc vay nợ trực tiếp từ nước ngoàiNhưng rất nhiều quốc gia đã không thực hiện được lời hứa đó khi nền kinh tế trong nước đi xuống, khi hệ thống quản lý nhà nước thiếu hiệu quả và phình to, khi xuất hiện tình trạng tham nhũng tràn lan, các hoạt động chi tiêu ngân sách không thể kiểm soát nổi. Khi ấy những nguồn thu để trả nợ bị cạn kiệt và lời hứa trả nợ tan thành bong bóng. Quốc gia vỡ nợ. Vỡ nợ quốc gia có phải là địa ngục cho quốc gia đó? Mặc dù vỡ nợ quốc gia để lại nhiều hậu quả thảm khốc trước mắt thường nhiều quốc gia trên bờ vực khủng hoảng tài chính và vỡ nợ lại có động lực để thay đổi và làm mới hệ thống của nó. Đặng Tiểu Bình bắt đầu công cuộc tự do hóa nền kinh tế Trung Quốc vào năm 1978 khi nước này đối mặt với khủng hoảng ngân sách và tỷ giá hối đoái. Ấn Độ bắt đầu cải cách nền kinh tế của họ vào năm 1991, khi tổng dự trữ ngoại hối chỉ đủ chi trả hai tuần nhập khẩu. Vào năm 1982, Mexico vỡ nợ, kéo theo khủng hoảng kinh tế trên toàn bộ khu vực Mỹ Latinh. Nhưng giới quan sát cho rằng cũng nhờ cuộc khủng hoảng này mà chủ nghĩa độc tài ở khu vực này sụp đổ: ở Argentina giới quân sự nắm quyền bị lật đổ vào năm 1983, còn Brazil thì trở thành một nền dân chủ vào năm 1985... Đôi khi việc tuyên bố vỡ nợ đã làm động lực cho các cải cách ở quốc gia đó và lại trả được nợ, như Nga (1998), Argentina (2001) và một số quốc gia khác. Tuy nhiên một quốc gia vỡ nợ dè sau đó có hồi phục được thì chưa chắc đã phục hồi được niềm tin và uy tín trên thị trường tài chính quốc tế. Bài đọc 2 Cuộc chiến ngân sách và nợ công trong lòng nước Mỹ Kể từ năm 1976 đến nay, chính phủ Mỹ đã phải “đóng cửa” 18 lần, trong đó, có 4 lần đóng cửa trong vòng 1 ngày. Lần đóng cửa lâu nhất là 21 ngày vào hồi tháng 12/1995, dưới thời Tổng thống Bill Clinton. Ngày 1/10/2013 vừa qua, thế giới lại một lần nữa tận mắt chứng kiến chính phủ liên bang Mỹ phải đóng cửa vì cạn ngân sách. Trong khi đó, “cuộc chiến nợ công” vẫn đang tiếp diễn giữa hai phe Dân chủ và Cộng hòa, đẩy nền kinh tế Mỹ đến bờ vực “vỡ nợ” và đe dọa nền kinh tế toàn cầu. Cuộc chiến ngân sách và nợ công Nước Mỹ vẫn tự hào về tính minh bạch trong hệ thống tam quyền phân lập của mình. Tuy nhiên, để hiểu rõ bản chất từng ngóc ngách liên quan tới đời sống chính trị của Mỹ lại là cả một vấn đề khó khăn. Đây dường như cũng chính là điểm hấp dẫn nhất đối với những ai say mê tìm hiểu về nó. Cuộc chiến ngân sách cũng như nợ công của Mỹ cũng thế. Nó không chỉ có nguyên nhân đơn thuần ở góc độ kinh tế, mà còn là rất nhiều vấn đề chính trị quan trọng còn bị mắc mớ trong trận chiến thẫm màu chính trị giữa hai phe Cộng hòa và Dân chủ. Lần tìm đến bản chất của vấn đề, thì cuộc chiến này lại xuất phát từ quy mô bộ máy tổ chức của chính quyền liên bang. Chi phí để duy trì hoạt động của bộ máy này chiếm tới 1/5 (tương đương với 22%) tổng sản phẩm quốc nội. Trong lúc đó, nợ quốc gia - khoảng 17 ngàn tỷ - giờ đã vượt quá tổng sản lượng kinh tế Mỹ. Có thể nói, tất cả các chương trình hoạt động của chính phủ Mỹ đều là những "máy ngốn tiền" ngân sách liên bang, và là nguyên nhân trực tiếp của tình trạng nợ nần. Bởi vậy, từ mấy chục năm nay, ngân sách Mỹ bị bội chi liên tục. Chính quyền liên bang phải đi vay bằng việc phát hành trái phiếu, tức là bán “giấy nợ” lấy tiền thanh toán chi tiêu công và lãi vay. Khi chính phủ liên bang đã vay rồi mà vẫn chưa đủ thì phải xin Quốc hội nâng định mức đi vay, gọi là “trần nợ công”. Như vậy, trần nợ công là giới hạn số tiền tối đa chính phủ có thể đi vay mà Quốc hội Mỹ đặt ra. Và, Quốc hội luôn là cơ quan được quyền thiết lập trần nợ quốc gia. Giới hạn hiện tại là 16.699 tỷ USD. Việc nâng trần được thực hiện rất thường xuyên, trung bình hơn một lần mỗi năm. Kể từ năm 1940, các nhà làm luật nước này đã phải nâng trần nợ công 79 lần. Mặc dù vậy, từ nhiều năm qua, nâng trần nợ công luôn là cuộc chiến của các chính trị gia tại Mỹ. Lần gần đây nhất là tháng 8/2011, các nhà làm luật đã mất hàng tháng mới đạt thỏa thuận nâng trần nợ công, chỉ chưa đầy 24 giờ trước khi Mỹ chính thức rơi vào cảnh vỡ nợ. Việc này đã khiến họ lần đầu tiên bị hãng đánh giá tín nhiệm Standard & Poor’s hạ một bậc xếp hạng xuống AA+. Hiện tại, điều kiện để nâng trần nợ công của đảng Cộng hòa là cắt giảm chi tiêu và không cấp vốn hoặc hoãn thực hiện chương trình Obamacare để giảm thâm hụt ngân sách. Trong khi đó, Tổng thống Obama và các nghị sĩ đảng Dân chủ lại không chấp nhận đàm phán nếu có các điều kiện này. Nguồn: CNN Qua hai bài đọc trên chúng ta thấy việc quản lý NSNN mà trong đó có nợ công đóng vai trò quan trọng như thế nào đối với một quốc gia. Hai bài đọc trên đã cho thấy những hậu quả khủng khiếp của việc mất cân đối thu chi ngân sách quốc gia. Hơn thế nữa nó có thể trở thành công cụ cho các cuộc đấu đá chính trị giữa các đảng phái cầm quyền ở một số quốc gia. Bài học tại chương này tuy không đi sâu vào việc quản lý cũng như là vận hành hệ thống NSNN nhưng nó cung cấp các kiến thức nền tảng để người học nắm được bản chất của NSNN, hệ thống NSNN, các hoạt động thu chi và các vấn đề liên quan để người học có thể mường tượng được sự vận hành cũng như là vai trò của NSNN trong nền kinh tế. I. Khái quát chung về NSNN 1. Khái niệm NSNN Ngân sách nhà nước là một thành phần chủ chốt trong hệ thống tài chính. Đây là quỹ tiền tệ tập trung trung ương lớn nhất dưới sự điều hành của chính phủ. Ngân sách Nhà nước ra đời cùng với sự xuất hiện của Nhà nước. Nhà nước bằng quyền lực chính trị và xuất phát từ nhu cầu về tài chính để đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình đã đặt ra những khoản thu, chi của Ngân sách Nhà nước. Điều này cho thấy chính sự tồn tại của Nhà nước, vai trò của Nhà nước đối với đời sống kinh tế xã hội là những yếu tố cơ bản quyết định sự tồn tại và tính chất hoạt động của Ngân sách Nhà nước. Điều 1 Luật Ngân sách Nhà nước của Việt Nam năm 2002 đã định nghĩa: Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước. Như vậy nói tới NSNN là nói tới các khoản thu và chi trong thời gian 1 năm theo các tiêu chí khác nhau và được thực hiện nghiêm ngặt theo một bản kế hoạch do Quốc hội thông qua gọi là dự toán NSNN. Dự toán NSNN chính là một bản kế hoạch thu chi của một quốc gia được thực hiện trước một năm tài khóa để đảm bảo các hoạt động của chính phủ được diễn ra liên tục. Việc hiểu về NSNN như trên là tìm hiểu về mặt hình thức hay biểu hiện ra bên ngoài của NSNN. Về mặt bản chất, ngân sách nhà nước là hệ thống những quan hệ tài chính giữa nhà nước và xã hội, phát sinh, gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước nhằm thực hiện các chức năng của mình trên cơ sở luật định. Bảng 1. Chín tài liệu của dự toán NSNN tại Việt Nam STT Nội dung 1 Dự toán thu, chi ngân sách của các tỉnh, thành phố trực thuộc TW 2 Dự toán chi Chương trình mục tiêu quốc gia 3 Dự toán chi NSTW của từng Bộ, cơ quan Trung ương theo từng lĩnh vực chi và những nhiệm vụ chi của NSTW 4 Dự toán chi Ngân sách trung ương theo lĩnh vực 5 Các khoản thu, chi quản lý qua NSNN 6 Dự toán chi Ngân sách Nhà nước, chi NSTW, chi NSĐP theo cơ cấu chi 7 Dự toán thu Ngân sách Nhà nước theo lĩnh vực 8 Cân đối nguồn thu, chi dự toán NSTW và NSĐP 9 Cân đối Ngân sách Nhà nước 2. Vai trò của NSNN NSNN đóng các vai trò sau: (i) Vai trò của ngân sách tiêu dùng: Đảm bảo hay duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy nhà nước, phân phối nguồn lực tài chính, và giám đốc các quá trình huy động và chi tiêu NSNN: Thứ nhất, từ các nguồn tài chính tập trung được, Nhà nước tiến hành phân phối các nguồn tài chính để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước theo tỷ lệ hợp lý nhằm vừa đảm bảo duy trì hoạt động và sức mạnh của bộ máy nhà nước, vừa đảm bảo thực hiện chức năng kinh tế- xã hội của Nhà nước đối với các lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế. Thứ hai, Khi thực hiện chức năng tiêu dùng, NSNN đóng vai trò phân phối nguồn lực tài chính: Chính phủ thông qua các kênh khác nhau (thu thuế, lệ phí, thị trường mở, vay vốn ) đã tập hợp được các nguồn tiền về chính phủ. Sau đó chính phủ sử dụng các nguồn tiền này cho các hoạt động như vận hành bộ máy chính phủ, các hàng hóa công (chi thường xuyên), hay đầu tư phát triển (chi đầu tư phát triển). Việc phân bổ các nguồn lực này nếu hiệu quả sẽ là động lực cho nền kinh tế phát triển. Thứ ba, NSNN đóng vai trò giám đốc quá trình huy động các nguồn thu và thực hiện các khoản chi tiêu: Thông qua quá trình lập ngân sách, chính phủ phân loại được nguồn thu - chi nào là cơ bản của từng thời kỳ, rà soát lại việc thực hiện từng loại thu chi và do đó có những giải pháp để làm tốt thu – chi. Khi NSNN thực hiện tốt vai trò thu chi của mình nó sẽ đóng vai trò quan trọng tới các mặt khác của đời sống kinh tế xã hội, cụ thể:  Phát triển nền kinh tế thông qua việc thực hiện các chính sách tài khóa hợp lý (thuế và đầu tư công)  Phát triển các hàng hóa công góp phần cải thiện đời sống xã hội;  Đảm bảo an ninh và trật tự xã hội thông qua các hoạt động chi tiêu cho bộ máy công chức và việc chức cũng như các vấn đề an ninh quốc phòng. (ii). Vai trò của ngân sách phát triển: là công cụ thúc đẩy tăng trưởng, ổn định và điều chỉnh kinh tế vĩ mô của Nhà nước. Thứ nhất, NSNN đóng vai trò điều tiết kinh tế vĩ mô. Nhà nước có thể sử dụng việc thu chi ngân sách như là chính sách thắt chặt tài khóa (tăng thu thuế, giảm đầu tư công) khi nền kinh tế tăng trưởng nóng, lạm phát cao hoặc chính sách mở rộng tài khóa (giảm thu thuế, tăng đầu tư công) khi nền kinh tế gặp suy thoái. Thứ hai, Thông qua NSNN, Nhà nước định hướng đầu tư, điều chỉnh cơ cấu của nền kinh tế theo các định hướng của Nhà nước cả về cơ cấu vùng, cơ cấu ngành. Tại Việt Nam do các doanh nghiệp quốc doanh vẫn đóng một vai trò rất lớn trong nền kinh tế nên chính phủ có thể thông qua các hoạt động đầu tư vào các doanh nghiệp quốc doanh để tạo ra các mục tiêu kinh tế vĩ mô trong ngắn, trung và dài hạn. Thứ ba, thông qua chi NSNN, Nhà nước đầu tư cho kết cấu hạ tầng- lĩnh vực mà tư nhân sẽ không muốn tham gia hoặc không thể tham gia. Nó tạo điều kiện thuận lợi cho sản xuất kinh doanh phát triển, thức đẩy tăng trưởng kinh tế, nâng cao đời sống dân cư. Thứ tư, NSNN góp phần lớn trong việc ổn định kinh tế xã hội. Điều này thể hiện ở điểm NSNN có những khoản dự phòng cho những trường hợp thiên tai, mất mùa, giá cả những mặt hàng quan trọng biến động mạnh, tỷ giá thay đổi không như mong muốn (iii). Vai trò thực hiện sự công bằng xã hội và giải quyết các vấn đề xã hội: Thứ nhất, Trong việc thực hiện công bằng, Nhà nước cố gắng tác động theo hai hướng: Giảm bớt thu nhập cao của một số đối tượng và nâng đỡ những người có thu nhập thấp để rút ngắn khoảng cách chênh lệch thu nhập giữa các tầng lớp dân cư.  Giảm bớt thu nhập cao: đánh thuế (lũy tiến) vào các đối tượng có thu nhập cao, đánh thuế tiêu thụ đặc biệt