Báo cáo Nghiên cứu điều trần tại các ủy ban của nghị viện và khả năng áp dụng ở Việt Nam

Văn phòng Quốc hội – Chương trình Phát triển Liên hiệp quốc Dự án 00049114 – “Tăng cường năng lực của các cơ quan đại diện ở Việt Nam”-Giai đoạn III BÁO CÁO NGHIÊN CỨU ĐIỀU TRẦN TẠI CÁC ỦY BAN CỦA NGHỊ VIỆN VÀ KHẢ NĂNG ÁP DỤNG Ở VIỆT NAM Hà Nội, 2010 - 2011 Nhóm tác giả Nguyễn Đức Lam Hoàng Minh Hiếu John Patterson Kit Dawnay Tài liệu này được biên soạn với sự hỗ trợ kỹ thuật của dự án ONA-UNDP “Tăng cường năng lực của các cơ quan đại diện ở Việt Nam giai đoạn III”. Các quan điểm thể hiện trong tài liệu này là quan điểm của tác giả, không nhất thiết phản ánh quan điểm của Liên Hợp Quốc, bao gồm UNDP và các thành viên khác. LỜI CẢM ƠN Để thực hiện được báo cáo này, chúng tôi chân thành cảm ơn sự góp ý sâu sắc về phương hướng nghiên cứu của Tiến sĩ Nguyễn Sĩ Dũng, Phó chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội và Tiến sĩ Phùng Văn Hùng, nguyên Giám đốc Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu Khoa học. Chúng tôi cũng xin chân thành cảm ơn sự hỗ trợ rất quý giá của Dự án 00049114 và Phòng Quản lý các dự án Hợp tác Quốc tế, Văn phòng Quốc hội. Nếu không có sự hỗ trợ này, chúng tôi không thể tiếp cận được với những tư liệu quý giá từ Liên minh nghị viện Thế giới. Đặc biệt, nhờ có sự hỗ trợ, chúng tôi đã có điều kiện quan sát thực tiễn của Hội đồng Dân tộc và Ủy ban Các vấn đề xã hội của Quốc hội, gặp gỡ, trao đổi với thành viên của hai cơ quan này và các đại biểu Quốc hội khác. Những lập luận và phát hiện của báo cáo được dựa nhiều trên thực tiễn tổ chức thí điểm đổi mới các phiên họp giải trình theo hướng điều trần ở Hội đồng Dân tộc và Ủy ban Các vấn đề xã hội của Quốc hội. Chúng tôi xin trân trọng cảm ơn lãnh đạo và các thành viên Hội đồng Dân tộc, Ủy ban Các vấn đề xã hội của Quốc hội và các vụ giúp việc trực tiếp các cơ quan này trong việc cho phép chúng tôi tiếp cận với các thực tiễn mà các cơ quan này thu nhận được. i MỤC LỤC PHẦN I TÓM TẮT ............................................................................... 1 1. Giới thiệu .................................................................................. 1 2. Khái niệm điều trần ................................................................. 1 3. Thực tiễn điều trần ở một số nghị viện .................................. 2 4. Các lợi ích của hoạt động điều trần ....................................... 3 5. Khả năng áp dụng điều trần tại Việt Nam ............................ 3 5.1. Khuôn khổ pháp luật.............................................................. 4 5.2. Những khó khăn trong quá trình áp dụng ............................. 4 6. Kết luận..................................................................................... 5 PHẦN II NỘI DUNG ............................................................................ 6 I. GIỚI THIỆU .................................................................................... 6 1. Bối cảnh .................................................................................... 6 2. Mục đích nghiên cứu ............................................................... 7 3. Phương pháp và phạm vi nghiên cứu .................................... 7 II. TỔNG QUAN VỀ ĐIỀU TRẦN ................................................. 8 1. Hệ thống ủy ban của nghị viện ............................................... 8 2. Khái niệm về điều trần .......................................................... 10 3. Các lợi ích của điều trần ....................................................... 14 3.1. Là công cụ để thu thập thông tin ......................................... 14 3.2. Xoa dịu căng thẳng .............................................................. 15 3.3. Tăng cường tính minh bạch ................................................. 15 3.4. Tranh thủ sự ủng hộ của người dân .................................... 16 3.5. Tác dụng “gạn lọc” ............................................................. 17 4. Nhu cầu áp dụng điều trần tại các ủy ban của Quốc hội Việt Nam ................................................................................................. 17 4.1. Điều trần và yêu cầu tăng cường tính chất chuyên môn sâu trong hoạt động của ủy ban ..................................................................... 17 4.2. Điều trần và yêu cầu củng cố mối quan hệ tương tác giữa ủy ban với công chúng .................................................................................. 19 4.3. Điều trần và nhu cầu thông tin của các ủy ban và toàn thể Quốc hội ............................................................................................. 20 4.4. Điều trần và yêu cầu nâng cao tính minh bạch, công khai trong hoạt động của ủy ban ..................................................................... 20 4.5. Điều trần và sự phản ánh nhanh nhạy của hệ thống ủy ban trước những vấn đề của cuộc sống .......................................................... 21 ii 4.6. Điều trần và yêu cầu nâng cao chất lượng chương trình nghị sự của Quốc hội ....................................................................................... 22 III. THỰC TIỄN ÁP DỤNG ĐIỀU TRẦN Ở MỘT SỐ NƯỚC .. 22 1. Nghiên cứu so sánh về điều trần ở nghị viện một số nước Đông Á, Đông Nam Á ................................................................................ 22 1.1. Tổng quan về nghị viện các nước trong khu vực ................. 22 1.2. Hệ thống Ủy ban .................................................................. 24 1.3. Khuôn khổ pháp lý về điều trần ở ủy ban của nghị viện các nước ............................................................................................. 26 1.4. Thực tiễn áp dụng thủ tục điều trần .................................... 34 1.5. Những bài học kinh nghiệm ................................................. 36 2. Điều trần ở một số nghị viện phương Tây ........................... 37 2.1. Nghị viện Anh ...................................................................... 37 2.2. Nghị viện Đức ...................................................................... 40 2.3. New Zealand ........................................................................ 42 2.4. Ba Lan .................................................................................. 44 2.5. Hoa Kỳ ................................................................................. 46 IV. THỰC TIỄN Ở QUỐC HỘI VIỆT NAM ............................... 48 1. Khuôn khổ pháp luật ............................................................. 49 1.1. Phân tích khả năng áp dụng các quy định về giám sát của Ủy ban làm cơ sở tiến hành điều trần ........................................................... 49 1.2. Các quy định về hoạt động của Ủy ban trong lập pháp làm cơ sở áp dụng điều trần ........................................................................... 52 2. Một số khó khăn và thuận lợi về nhận thức ........................ 58 2.1. Về khái niệm điều trần ......................................................... 58 2.2. Nhận thức về phạm vi áp dụng điều trần ............................ 60 2.3. Nhận thức về cơ sở pháp lý ................................................. 61 2.4. Nhận thức về quy trình, thủ tục tiến hành ........................... 62 3. Điều kiện về nguồn lực, năng lực ......................................... 63 4. Những bước đi đầu tiên hướng tới điều trần ...................... 66 4.1. Mục đích, ý nghĩa, tác dụng ................................................ 66 4.2. Cơ sở pháp lý; phạm vi áp dụng .......................................... 68 4.3. Quá trình chuẩn bị ............................................................... 68 4.4. Tiến hành giải trình ............................................................. 70 V. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ BAN ĐẦU ........................................... 72 1. Phạm vi áp dụng: trong lập pháp và giám sát .................... 73 1.1. Cần áp dụng điều trần trong cả giám sát và lập pháp ........ 73 iii 1.2. Áp dụng điều trần trong giám sát như thế nào? .................. 73 1.3. Áp dụng điều trần trong lập pháp như thế nào? ................. 74 2. Sửa đổi khuôn khổ pháp luật liên quan .............................. 76 2.1. Sử dụng thuật ngữ ................................................................ 76 2.2. Mục đích .............................................................................. 77 2.3. Thành phần .......................................................................... 77 2.4. Quy trình, thủ tục ................................................................. 78 2.5. Sửa đổi một số quy định liên quan đến năng lực của các Ủy ban ............................................................................................. 78 3. Công tác truyền thông: một vài điểm nhấn ........................ 79 3.1. Truyền thông tới ai? ............................................................ 79 3.2. Truyền thông về nội dung gì? .............................................. 80 3.3. Truyền thông như thế nào? .................................................. 82 3.4. Ai thực hiện truyền thông? .................................................. 82 4. Khắc phục những hạn chế về năng lực và nguồn lực ......... 83 4.1. Áp dụng điều trần trong khuôn khổ các nguồn lực hiện có 83 4.2. Nâng cao năng lực ............................................................... 84 5. Lộ trình áp dụng trong nhiệm kỳ XIII ................................ 86 VI. KẾT LUẬN ................................................................................ 88 PHẦN III CÁC PHỤ LỤC ................................................................. 89 I. PHÂN TÍCH CÁC PHIẾU HỎI .................................................. 89 1. Bối cảnh .................................................................................. 89 2. Về thời điểm và bối cảnh tiếp cận khái niệm điều trần ..... 89 3. Về cách hiểu khái niệm điều trần ......................................... 89 4. Về khuôn khổ pháp luật hiện hành ...................................... 90 5. Về những hoạt động tương tự điều trần .............................. 90 6. Về ý nghĩa của điều trần đối với hoạt động của các ủy ban ................................................................................................. 91 7. Về ý định tổ chức điều trần .................................................. 91 8. Về các lý do các hoạt động điều trần chưa được áp dụng phổ biến ở Ủy ban ...................................................................................... 91 9. Về những công việc cần làm để thực hiện tốt điều trần. .... 92 II. CÁC PHIÊN GIẢI TRÌNH CủA HĐDT VÀ ỦY BAN CủA QUốC HộI KHÓA XII................................................................................... 93 1. Phiên họp giải trình của HĐDT về “Thực hiện chính sách hỗ trợ di dân, thực hiện định canh, định cư cho đồng bào dân tộc thiểu số” ................................................................................................. 93 iv 1.1. Công tác tổ chức cuộc giải trình ......................................... 93 1.2. Diễn biến của cuộc giải trình .............................................. 93 2. Phiên họp giải trình của Ủy ban các vấn đề xã hội về chuẩn nghèo và tình hình thực hiện các chính sách về giảm nghèo ................. 94 2.1. Căn cứ pháp lý ..................................................................... 94 2.2. Mục đích .............................................................................. 95 2.3. Công tác chuẩn bị ................................................................ 95 2.4. Thành phần tham gia ........................................................... 95 2.5. Diễn biến và cách thức tiến hành phiên giải trình .............. 96 2.6. Các câu hỏi của các thành viên Ủy ban nêu lên trong phiên giải trình: ............................................................................................. 96 2.7. Đánh giá kết quả phiên giải trình...................................... 100 2.8. Kinh nghiệm rút ra từ phiên giải trình .............................. 100 2.9. Kiến nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội : ........................... 100 III. GHI CHÉP CỦA CÁC CHUYÊN GIA ................................. 100 1. Báo cáo của chuyên gia Nguyễn Đức Lam về Tọa đàm giới thiệu kết quả nghiên cứu so sánh về điều trần tại Ủy ban của Quốc hội (28/9/2010). ............................................................................................... 100 1.1. Tóm tắt ............................................................................... 100 1.2. Ý kiến của chuyên gia ........................................................ 101 1.3. Các khuyến nghị dành cho Dự án ..................................... 102 2. Bình luận của bà Marcia Monge, Cố vấn trưởng của Dự án về phiên họp giải trình về chuẩn nghèo do UBCVĐXH tổ chức (22/4/2010) ............................................................................................... 103 2.1. Quan sát chung .................................................................. 103 2.2. Các quan sát cụ thể ........................................................... 103 3. Góp ý của chuyên gia Nguyễn Đức Lam về kế hoạch phiên họp giải trình của HĐDT ........................................................................ 105 4. Bình luận của bà Marcia Monge, Cố vấn trưởng của Dự án về phiên họp giải trình do HĐDT tổ chức (8/9/2010) ........................... 108 4.1. Quan sát chung .................................................................. 108 4.2. Những quan sát cụ thể ....................................................... 110 5. Bình luận của ông Kit Dawnay, chuyên gia của Dự án về phiên họp giải trình do UBCVĐXH tổ chức (18/10/2010) ................... 112 5.1. Các nhận xét chung ........................................................... 112 5.2. Các nhận xét cụ thể ........................................................... 113 IV. ĐỀ XUẤT QUY ĐỊNH VỀ THỦ TỤC TỔ CHỨC NGHE Ý KIẾN CÔNG CHÚNG TẠI ỦY BAN ........................................................ 114 v 1. Quyết định việc tổ chức phiên họp lấy ý kiến công chúng115 1.1. Nội dung có thể có trong điều khoản ................................ 115 1.2. Cơ sở pháp lý ..................................................................... 115 1.3. Giải thích và bình luận ...................................................... 116 2. Thành phần tham dự phiên họp lấy ý kiến công chúng .. 117 2.1. Nội dung có thể có của điều khoản ................................... 117 2.2. Cơ sở pháp lý ..................................................................... 117 2.3. Giải thích và bình luận ...................................................... 118 3. Chương trình của phiên họp lấy ý kiến công chúng ........ 119 3.1. Nội dung có thể có của điều khoản ................................... 119 3.2. Cơ sở pháp lý ..................................................................... 119 3.3. Giải thích và bình luận ...................................................... 119 4. Thủ tục tiến hành phiên họp lấy ý kiến của công chúng . 120 4.1. Nội dung có thể có của điều khoản ................................... 120 4.2. Cơ sở pháp lý ..................................................................... 121 4.3. Giải thích và bình luận ...................................................... 121 5. Biên bản của phiên họp lấy ý kiến của công chúng .......... 121 5.1. Nội dung có thể có của điều khoản ................................... 121 5.2. Giải thích và bình luận ...................................................... 121 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................... 123 1. Văn kiện ................................................................................ 123 2. Sách, báo, tạp chí ................................................................. 123 vi CÁC MINH HỌA Các hộp Hộp 1: Hành vi của những người tham dự tại một phiên điều trần ...... 15 Hộp 2: Nhân chứng 10 tuổi ................................................................... 16 Hộp 3: Phiên họp giải trình ................................................................... 49 Hộp 4: Các hoạt động giám sát của Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội ........................................................................................................... 51 Hộp 5: Giám sát của HĐDT, các ủy ban của QUốc hội đối với việc giải quyết khiếu nại, tố cáo ..................................................................................... 51 Hộp 6: Các quy định pháp luật làm cơ sở áp dụng điều trần trong hoạt động lập pháp ................................................................................................... 52 Hộp 7: Chuẩn bị thẩm tra dự án luật ..................................................... 56 Hộp 8: Khối lượng công việc khi xây dựng một báo cáo giám sát chuyên đề ......................................................................................................... 63 Hộp 9: Đánh giá của ĐBQH về báo cáo thẩm tra ................................. 64 Hộp 10: Sau các phiên giải trình của Ủy ban Các vấn đề xã hội.......... 67 Hộp 11: Thiếu những nguồn cung cấp thông tin khác .......................... 69 Hộp 12: Truyền thông về nội dung gì đối với các nhóm ...................... 80 Các bảng Bảng 1: Đánh giá của đại biểu Quốc hội và các cán bộ, công chức về hoạt động lập pháp ........................................................................................... 19 Bảng 2: Thời điểm thành lập nghị viện ................................................ 23 Bảng 3: Mô hình chính thể và hình thức tổ chức nghị viện ................. 24 Bảng 4: Số lượng ủy ban thường trực ở nghị viện các nước ................ 25 Bảng 5: Quy định về điều trần trong văn bản quy phạm về tổ chức và hoạt động của nghị viện ................................................................................... 27 Bảng 6: Tính bắt buộc của hoạt động điều trần ở nghị viện một số nước ................................................................................................................. 29 Bảng 7: Hướng dẫn thủ tục tiến hành điều trần ở các nước khảo sát ... 33 Bảng 8: Tính phổ biến của hoạt động điều trần ở các nước ................. 35 1 PHẦN I TÓM TẮT BÁO CÁO 1. Giới thiệu Trong thời gian qua, trong xu hướng chung đổi mới hoạt động của Quốc hội theo hướng hiệu quả, thực chất và chuyên nghiệp hơn, nhiều ý kiến cho rằng, cần chuyển dần các hoạt động của Quốc hội về Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội (sau đây gọi chung là các ủy ban). Để thực hiện điều này, một số giải pháp đã được thực hiện nhằm nâng cao hơn nữa năng lực hoạt động, vai trò của các ủy ban của Quốc hội. Trong bối cảnh đó, việc nghiên cứu để tiếp tục đổi mới hoạt động của các ủy ban của Quốc hội là một nội dung rất cần thiết. Các ủy ban của Quốc hội và các thành viên của mình cần được cung cấp các thông tin, nội dung nghiên cứu cần thiết và hữu ích về những cách làm mới để áp dụng một cách thích hợp vào bối cảnh Việt Nam. Trong đó, nghiên cứu khả năng áp dụng điều trần vào hoạt động của các ủy ban là một trong những giải pháp bắt đầu được bàn đến trong vài năm gần đây. Xuất phát từ bối cảnh nói trên, báo cáo nghiên cứu này sẽ tìm hiểu về hoạt động điều trần của một số nước trên thế giới; đối chiếu với các quy định pháp luật, thực tiễn hoạt động của các ủy ban của Quốc hội Việt Nam; từ đó phân tích nhu cầu và khả năng áp dụng điều trần ở Quốc hội Việt Nam; đề xuất một số kiến nghị ban đầu. 2. Khái niệm điều trần Điều trần tại ủy ban của nghị viện là một cơ chế chính thức để các ủy ban của nghị v