Các công cụ kinh tế trong quản lý môi trường ở Việt Nam

Các công cụ kinh tế trong quản lý môi trường ở Việt Nam Quan điểm về áp dụng công cụ kinh tế (CCKT) trong quản lý môi trường đã được nhấn mạnh trong các văn kiện của Đảng và thể chế hóa trong Luật Bảo vệ môi trường và các văn bản dưới luật. Đặc biệt là, ngày 02 tháng 12 năm 2009, Ban cán sự Đảng Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành Nghị quyết số 27/NQ-BCSĐBTNMT về việc tăng cường chủ trương kinh tế hóa ngành tài nguyên và môi trường. Bài viết này điểm lại tình hình áp dụng một số CCKT trong quản lý môi trường tại Việt Nam và đề xuất kiến nghị nhằm tăng cường áp dụng các công cụ kinh tế trong thời gian tới. 1. Đặt vấn đề Tại Việt Nam, quan điểm về áp dụng CCKT trong quản lý môi trường đã được đề cập trong Chỉ thị số 36-CT/TW ngày 25/6/1998 của Bộ Chính trị về tăng cường công tác bảo vệ môi trường (BVMT) trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, Nghị quyết của Bộ Chính trị số 41-NQ/TW ngày 15/11/2004 và gần đây nhất là nghị quyết số 27/BCSĐBTNMT ngày 2/12/2009 của Ban cán sự Đảng Bộ TN&MT về việc tăng cường chủ trương kinh tế hóa ngành TN&MT. Bài viết này điểm lại một số CCKT đã áp dụng trong quản lý môi trường tại Việt Nam và đề xuất kiến nghị nhằm tăng cường áp dụng CCKT trong thời gian tới. Xét theo lĩnh vực quản lý, có thể chia CCKT thành hai nhóm: CCKT trong quản lý ô nhiễm và trong bảo tồn đa dạng sinh học. 2. CÁC CCKT TRONG QUẢN LÝ Ô NHIỄM Thuế và phí môi trường Thuật ngữ thuế và phí môi trường thường được sử dụng để chỉ khoản thu với hai mục đích: Tạo động lực giảm phát thải ô nhiễm và tạo nguồn thu cho ngân sách Nhà nước. Có hai loại thuế/phí môi trường chính: Thuế đánh vào đơn vị ô nhiễm xả thải ra môi trường (thuế Pigovian), và thuế nguyên liệu/sản phẩm (hay còn gọi là thuế gián tiếp). Hiện tại ở Việt Nam, loại thuế/phí đánh vào đơn vị ô nhiễm xả thải ra môi trường đang được áp dụng dưới hình thức phí BVMT đối với nước thải, đối với chất thải rắn và khai thác khoáng sản. Phí BVMT đối với nước thải được quy định tại Nghị định 67/2003/NĐ-CP ngày 13/6/2003. Tuy nhiên, sau hơn 6 năm thực hiện, phí BVMT đối với nước thải vẫn còn bộc lộ nhiều bất cập. Các cơ quan quản lý còn lúng túng trong cách thu và tính phí. Các doanh nghiệp còn tìm cách trốn tránh và nợ phí. Kết quả là tỷ lệ thu phí nước thải công nghiệp còn thấp. Phí BVMT đối với chất thải rắn thông thường và chất thải rắn nguy hại được quy định trong nghị định 174/2007/NĐ-CP ngày 29/11/2007. Ngoài ra, phí vệ sinh được áp dụng 2003 theo quy định tại Thông tư số 71/2003/TT-BTC ngày 30/7/2003 của Bộ Tài chính. Tuy nhiên, khoản thu từ các khoản phí này không đủ bù đắp chi phí thu gom, xử lý chất thải rắn. Ngoài ra, các văn bản hiện tại không quy định rõ trách nhiệm thu phí của các đơn vị, tổ chức nên việc thu phí ở các địa phương còn gặp nhiều khó khăn. Phí BVMT đối với khai thác khoáng sản được thực hiện theo Nghị định số 63/2008/NĐ-CP ngày 13/5/2008 của Chính phủ. Tuy nhiên, việc thu phí còn gặp nhiều khó khăn do đối tượng phải nộp phí chưa tự giác thực hiện nghĩa vụ này. Còn tình trạng doanh nghiệp kê khai sản lượng khai thác thấp hơn thực tế để giảm số phí phải nộp. Ngoài ba loại phí thuộc nhóm thuế/phí Pigouvan nêu trên còn có Luật Thuế BVMT mới được thông qua và sẽ có hiệu lực từ tháng 7/2011. Đây là quy định thuế đánh vào nguyên liệu/sản phẩm, bao gồm 8 nhóm sản phẩm: xăng dầu, than, môi chất làm sạch chứa HCFC, túi nhựa xốp (túi nilon) và nhóm hạn chế sử dụng như: thuốc bảo vệ thực vật, thuốc diệt cỏ, thuốc trừ mối và thuốc khử trùng kho. Một điểm đáng lưu ý là thuế BVMT được định nghĩa là “loại thuế giãn thu, thu vào một số sản phẩm, hàng hóa gây tác động xấu đến môi trường”. Định nghĩa này là định nghĩa hẹp của thuế BVMT vì mới đề cập đến loại thuế nguyên liệu/sản phẩm chứ chưa bao hàm loại thuế đánh vào đơn vị ô nhiễm xả thải ra môi trường. Ưu điểm của việc áp dụng thuế BVMT đối với nguyên liệu/sản phẩm là dễ tính toán và dễ áp dụng. Nhược điểm, loại thuế này chỉ khuyến khích gây ô nhiễm mà không khuyến khích đầu tư xử lý ô nhiễm trong quá trình sản xuất ra sản phẩm đó. Vì vậy, tác động giảm ô nhiễm của loại thuế này chỉ là tác động gián tiếp (thông qua việc sản xuất ít đi) chứ không phải tác động trực tiếp vào quá trình phát thải ô nhiễm. Đối với những hàng hóa thuộc loại xa xỉ thì loại thuế này có tác dụng nhiều trong việc hạn chế ô nhiễm (thông qua hạn chế tiêu dùng/sản xuất) nhưng với hàng hóa thiết yếu thì loại thuế này ít có tác dụng giảm ô nhiễm. Một số công cụ kinh tế khác Ký quỹ trong hoạt động khai thác khoáng sản theo Quyết định số 71/2008/QĐ-TTg ngày 29/5/2008 của Thủ tướng Chính phủ. Ký quỹ môi trường đã đem lại những kết quả bước đầu đáng khích lệ trong công tác kiểm soát ô nhiễm đối với các hoạt động khai thác khoáng sản. Tuy nhiên, việc áp dụng công cụ này trên thực tế chỉ mới dừng lại các dự án quy mô nhỏ hoặc còn ở giai đoạn thử nghiệm do công thức dự toán chi phí cải tạo, phục hồi môi trường, chưa cụ thể, khó thực hiện. Cơ chế hỗ trợ tài chính cho các các hoạt động BVMT được thực hiện theo quy định tại Nghị định số 04/2009/NĐ-CP ngày 14/1/2009. Ngoài ra, thuế xuất nhập khẩu, thuế thu nhập doanh nghiệp cũng có những điều khoản ưu đãi về thuế cho các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực cung cấp dịch vụ, thiết bị và công nghệ môi trường. Mặc dù đã có cơ chế hỗ trợ tài chính song chưa có nhiều doanh nghiệp tham gia các hoạt động này vì nhu cầu đầu tư cho môi trường chưa cao. Nói cách khác, "cầu" cho hoạt động BVMT chưa đủ cao để kích thích các hoạt động "cung". Một cơ chế khác là Quỹ Môi trường đã được hình thành nhằm hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp đầu tư BVMT như: Quỹ Môi trường cấp quốc gia (Quỹ BVMT Việt Nam, Quỹ Bảo tồn Việt Nam), Quỹ BVMT các tỉnh/TP, Quỹ Môi trường ngành. Sau một thời gian hoạt động, các quỹ môi trường đã góp phần đưa nguồn vốn của Nhà nước để thực hiện dự án môi trường hiệu quả; bước đầu huy động được một phần nguồn lực từ trong và ngoài nước cho các hoạt động BVMT. Tuy nhiên các quỹ này chưa phát huy hết hiệu quả do nguồn vốn chưa đủ, các doanh nghiệp chưa có nhiều thông tin về các thủ tục vay cũng như chưa có áp lực cần vay vốn đầu tư BVMT. Công cụ công khai hóa thông tin hoạt động môi trường của doanh nghiệp nhằm tạo áp lực từ cộng đồng và người tiêu dùng đến việc doanh nghiệp tuân thủ các qui định môi trường cũng đã được áp dụng nhưng mới chỉ ở quy mô nhỏ trong khuôn khổ một số dự án thử nghiệm tại Hà Nội, TP Hồ Chí Minh, Bắc Ninh và Quảng Nam. Chương trình cấp Nhãn sinh thái đã được Bộ TN&MT phê duyệt năm 2009 nhằm khuyến khích các mẫu hình sản xuất và tiêu thụ các sản phẩm thân thiện với môi trường. Đặt cọc hoàn trả, mặc dù chưa có quy định của nhà nước nhưng cũng đã được áp dụng có tính tự phát ở một số lĩnh vực như đặt cọc vỏ chai. Có thể nói một số lượng đáng kể các CCKT trong quản lý ô nhiễm đã được triển khai ở Việt Nam. Tuy nhiên, hiệu quả của các công cụ này còn chưa được như mong đợi do các quy định còn bất cập, năng lực thực hiện còn hạn chế đặc biệt là các chế tài chưa đủ mạnh để tạo động lực tuân thủ các quy định này. 3. CÁC CÔNG CỤ KINH TẾ TRONG BẢO TỒN ĐA DẠNG SINH HỌC So với các CCKT trong quản lý ô nhiễm, các CCKT trong bảo tồn đa dạng sinh học (ĐDSH) được áp dụng ở Việt Nam chưa được nhiều, bao gồm thuế tài nguyên, chi trả cho dịch vụ môi trường và nhãn môi trường cho một số lâm sản và thủy sản. Thuế tài nguyên Pháp lệnh Thuế Tài nguyên ra đời ngày 30/3/1990 và được sửa đổi năm 1998. Ngày 25/11/2009, Quốc hội đã thông qua Luật Thuế tài nguyên. Trong Luật thuế Tài nguyên, các nhóm đối tượng chịu thuế có liên quan đến ĐDSH bao gồm: các sản phẩm của rừng tự nhiên (thực vật và các loại sản phẩm khác của rừng tự nhiên trừ động vật); hải sản tự nhiên (gồm các loại động vật và thực vật ở biển) và yến sào thiên nhiên. Thống kê cho thấy, số tiền thu thuế tài nguyên theo Pháp lệnh Thuế Tài nguyên bình quân trong giai đoạn 2005 - 2008, mỗi năm trên 23.200 tỷ đồng, chiếm khoảng 15% tổng thu ngân sách nhà nước. Chi trả cho dịch vụ môi trường Chi trả cho các dịch vụ môi trường (PES) cho phép những người tạo và duy trì các dịch vụ sinh thái được nhận những khoản chi trả từ những người sử dụng dịch vụ. PES đã được thực hiện tại một số nước Nam Mỹ, Inđônêxia, Philippin, Trung Quốc, Ấn Độ và Nepal. Tại Việt Nam, đã bắt đầu triển khai thí điểm chi trả dịch vụ môi trường rừng theo Quyết định số 380/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 10/4/2008 về Chính sách thí điểm chi trả dịch vụ môi trường rừng và gần đây là Nghị định 99/2010/NĐ- CP của Chính phủ về chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng ngày 24/9/2010. Nhãn sinh thái Trong những năm gần đây, các doanh nghiệp Việt Nam phải hội nhập và tuân thủ những giá trị kinh doanh chung của thế giới, trong đó có các giá trị về BVMT. Các ngành tiêu biểu gồm, lâm sản xuất khẩu và thủy sản. Hiện cả nước có 450 doanh nghiệp chuyên sản xuất xuất khẩu, trong đó có khoảng 20% các doanh nghiệp xuất khẩu sản phẩm gỗ đang tham gia Mạng lưới kinh doanh Lâm sản Việt Nam, một thành viên thuộc Mạng lưới kinh doanh Lâm sản toàn cầu. Mục đích của mạng lưới này là hỗ trợ kinh doanh sản phẩm gỗ theo phương thức phù hợp với việc bảo vệ rừng, thông qua "Chứng chỉ rừng" của Hội đồng Quản trị rừng thế giới. "Chứng chỉ rừng" bảo đảm với người tiêu dùng và tất cả những ai quan tâm đến bảo vệ rừng và môi trường rằng, sản phẩm gỗ có chứng chỉ được sản xuất trên cơ sở rừng được tái tạo lâu dài, không làm giảm tính ĐDSH của rừng và ảnh hưởng đến môi trường. Về thủy sản, đã có 48 doanh nghiệp chế biến thủy sản được cấp nhãn Tiêu chuẩn quản lý thực hành (BMP), 25 doanh nghiệp được cấp chứng chỉ đạt tiêu chuẩn ISO 14.000 về hệ thống quản lý môi trường doanh nghiệp, 25 doanh nghiệp đạt tiêu chuẩn HACCP về kiểm soát môi trường điểm tới hạn. Có thể nói, nhãn sinh thái, một CCKT được doanh nghiệp tự nguyện áp dụng sẽ tiếp tục phát triển trong thời gian do yêu cầu của thị trường. 4. Một số công cụ có thể áp dụng trong thời gian tới. Ngoài việc tiếp tục rà soát, chỉnh sửa nhằm nâng cao hiệu quả của các CCKT đã áp dụng như phân tích ở trên, trong thời gian tới có thể nghiên cứu áp dụng một số CCKT khác sau đây. Lĩnh vực quản lý ô nhiễm Giấy phép phát thải có thể chuyển nhượng (tradable permits): kiểm soát mức độ phát thải qua việc xác định tổng số giấy phép hoặc hạn ngạch thích ứng với khả năng tiêu huỷ chất thải của môi trường. Các chủ nguồn thải có thể trao đổi hạn ngạch phát thải sao cho chi phí phát thải ở mức thấp nhất. Công cụ này có tiềm năng áp dụng cho những khu vực các nguồn ô nhiễm và phạm vi tác động tương đối dễ xác định, ví dụ như các khu công nghiệp. Phí BVMT với khí thải: tương tự như phí BVMT đối với nước thải, loại phí này đánh vào các đơn vị gây ô nhiễm trong khí thải như bụi, NOx, SOx, vì vậy tạo động lực làm giảm phát thải các chất ô nhiễm vào không khí. Cần lưu ý là loại phí này sẽ tương đối khó áp dụng vì quan trắc các thông số ô nhiễm là công việc phức tạp. Ngoài ra, cũng không dễ xác định đối tượng phát thải. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy việc xác định phí khí thải căn cứ nguyên liệu đầu vào thường thuận lợi hơn phương án xác định dựa vào việc đo kiểm đầu ra. Bồi thường thiệt hại môi trường: trách nhiệm bồi thường thiệt hại môi trường tạo động lực để đối tượng gây ô nhiễm điều chỉnh hành vi để phòng tránh việc phải chi trả tiền bồi thường thiệt hại và trong một số trường hợp là trách nhiệm hình sự do hành vi ô nhiễm gây thiệt hại môi trường nghiêm trọng. Hiện tại Bộ TN&MT đang thực hiện một số nghiên cứu nhằm ban hành hướng dẫn cho công tác bồi thường thiệt hại môi trường. Lĩnh vực Bảo tồn ĐDSH Phí có thể khuyến khích việc tiêu dùng bền vững và cung cấp nguồn tài chính cho các hoạt động bảo tồn. Các loại phí phù hợp phụ thuộc vào bản chất của khu vực cần bảo tồn. Đối với các khu bảo tồn, phí có thể dưới hình thức phí vào cửa. Để bảo vệ ĐDSH trong nông nghiệp, có thể áp dụng phí tính trên đơn vị thuốc trừ sâu và phân bón. Hỗ trợ tín dụng là những khoản vay ưu đối với mức lãi suất thấp để hỗ trợ các hoạt động bảo tồn của cá nhân và cộng đồng, có thể áp dụng cho du lịch sinh thái, sản xuất nông sản hữu cơ, khai thác bền vững rừng, bảo vệ các giống loài có nguy cơ tuyệt chủng. Quyền phát triển có thể mua bán trao đổi (tradable development rights) là những quyền được trao cho người sở hữu đất nằm trong vùng cần bảo tồn ĐDSH. Những quyền này có thể được bán lại cho những nhà đầu tư dự định đầu tư cho các dự án phát triển ở các khu đất khác nhưng theo yêu cầu của pháp luật phải có được một số lượng nhất định các giấy phép bảo tồn thì mới được tiến hành các hoạt động đầu tư. Kết quả là các nhà đầu tư cần tìm mua giấy phép này từ những người thực hiện các hoạt động bảo tồn. Cơ chế phát triển xanh (Green Development Mechanism) là một hình thức đang được các nhà khoa học quốc tế nghiên cứu và đề xuất. Cơ chế phát triển xanh sẽ tạo lập thị trường trao đổi các hạn ngạch các hoạt động phát triển kinh tế có ảnh hưởng đến ĐDSH. Theo đó, sẽ có một số lượng hạn ngạch các hoạt động phát triển nhất định được đặt ra cho một khu vực hoặc toàn cầu. Nếu quốc gia nào muốn phát triển kinh tế quá hạn mức này sẽ phải mua lại quyền của các quốc gia khác. Thông qua việc tạo lập thị trường này, ĐDSH sẽ được gắn một “giá cả” như một loại hàng hóa và nhờ vậy sẽ được gìn giữ và bảo tồn tốt hơn. Khái niệm này gần giống với Quyền phát triển có thể mua bán trao đổi song khác ở chỗ phạm vi áp dụng ở quy mô rộng hơn: khu vực và toàn cầu. 5. Kết luận Áp dụng CCKT trong quản lý môi trường là cách tiếp cận đúng đắn nhằm hạn chế ô nhiễm và suy thoái môi trường tại Việt Nam. Việc áp dụng CCKT trong quản lý môi trường đã được Chính phủ quan tâm. Một số CCKT đã được triển khai áp dụng ở các quy mô khác nhau. Bước đầu, các công cụ kinh tế đã có tác dụng tích cực giúp hạn chế ô nhiễm, suy thoái môi trường. Tuy nhiên, do chưa có nghiên cứu đầy đủ về các CCKT trước khi ban hành nên quá trình triển khai các công cụ này còn gặp nhiều khó khăn và hiệu quả thực thi chưa cao. Ngoài ra, năng lực nghiên cứu và thực thi các CCKT còn hạn chế. Còn nhiều CCKT chưa được áp dụng, đặc biệt là trong lĩnh vực như bảo tồn ĐDSH. Một điểm cần lưu ý là để CCKT phát huy tác dụng thì cần thực hiện tốt công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm cũng như tuyên tuyền giáo dục nhằm tạo động lực tuân thủ các qui định về môi trường, trong đó có các quy định về CCKT. Trong thời gian tới, để tăng cường áp dụng CCKT trong quản lý môi trường theo tinh thần Nghị quyết 27-NQ/BCSĐTNMT, xin kiến nghị Tổng cục Môi trường chỉ đạo thực hiện các hoạt động sau: Nâng cao năng lực nghiên cứu về áp dụng CCKT thông qua đào tạo và hợp tác quốc tế; Rà soát các CCKT đang áp dụng để điều chỉnh, bổ sung những vướng mắc, bất cập; Nghiên cứu và triển khai áp dụng một số các CCKT mới. Nên áp dụng các công cụ này trong phạm vi thí điểm nhằm học hỏi kinh nghiệm trước khi mở rộng áp dụng ở qui mô lớn. Đặc biệt là các CCKT nên được thiết kế theo hướng đơn giản, dễ áp dụng để phù hợp với bối cảnh thực tiễn hiện nay; Tiếp tục đẩy mạnh thanh kiểm tra, tuyên tuyền, giáo dục nhằm tạo tiền đề cho CCKT phát huy hiệu quả.