Chính quyền trung ương

CHÍNH QUYỀN TRUNG ƯƠNG 11 2. CHÍNH QUYỀN TRUNG ƯƠNG Ngay một hệ thống nhà nước phân cấp và giao quyền cao độ vẫn cần một bộ máy chính phủ ở cấp trung ương để thực hiện các mục tiêu xã hội như cung cấp hàng hóa công, kiểm soát ngoại ứng, giải quyết tình trạng thông tin bất đối xứng, đảm bảo bình đẳng và ổn định. Quá trình chuyển đổi chức năng từ một bộ máy chỉ đạo sang bộ máy hoạch định pháp luật, từ vị thế là khối sử dụng hầu hết lao động sang vị thế phải cạnh tranh với khu vực tư nhân về tuyển dụng nhân lực, đã đặt ra những thách thức mới đầy khó khăn cho bộ máy nhà nước trung ương. Mức lương của người lao động trong khu vực nhà nước dường như không quá chênh lệch với mức lương của người lao động trong khu vực tư nhân song để thúc đẩy hệ thống công vụ, cần tăng tính minh bạch và cạnh tranh trong cách thức quản lý nhân sự. Công tác quản lý và giám sát các nguồn lực tài chính thông qua hệ thống quản lý tài chính công đã được cải thiện đáng kể song những chậm trễ kéo dài trong việc công bố một số thông tin, sự bất tương xứng giữa ngân sách đầu tư cơ bản và ngân sách thường xuyên, cũng như năng lực hạn chế trong công tác kiểm toán nội bộ và kiểm toán độc lập vẫn là những thách thức tồn tại lâu nay để nâng cao sự minh bạch và hiệu quả của hệ thống quản lý tài chính công. Những tiến bộ trong quản lý tài chính công bắt nguồn từ sự đồng thuận giữa các bên liên quan với giá trị của cải cách. Ngược lại, sự đối lập giữa một bên là trách nhiệm của công chức và một bên là sự ổn định trong phát triển sự nghiệp của công chức đặt ra thách thức cho những cải cách trong hệ thống công vụ. Do các chủ thể có liên quan chưa đặt ra sức ép đòi hỏi phải có sự thay đổi trong hệ thống công vụ nên những cải cách trên phương diện này đặc biệt khó thực hiện và phụ thuộc vào sự hậu thuẫn, quyết tâm của lãnh đạo cấp cao. Quá trình phân cấp và trao quyền của nhà nước đã làm thay đổi rất nhiều phương diện đời sống kinh tế của Việt Nam nhưng điều này không đồng nghĩa với việc nhà nước nên phân cấp mọi quyền quyết định. Mặc dù có thể phân cấp và trao quyền nhiều nội dung của đời sống kinh tế cho các chủ thể khác – như doanh nghiệp, người nông dân, người tiêu dùng – nhà nước vẫn phải nắm quyền quyết định đối với các nội dung khác. Cung cấp hàng hóa công, kiểm soát ngoại ứng, giải quyết vấn đề thông tin bất đối xứng là các chức năng truyền thống của nhà nước. Việc xây dựng hệ thống pháp luật, đảm bảo hiệu lực thi hành của các quy định pháp luật, cung cấp các hàng hóa công có tầm quan trọng quốc gia, và sử dụng quyền năng về thuế để có nguồn thu ngân sách cho việc thực hiện tất cả các công việc nói trên, đều là nghĩa vụ do nhà nước đảm trách thực hiện. Cho dù nhà nước có phân cấp và trao quyền đến đâu vẫn luôn phải có một bộ máy nhà nước tập trung vững mạnh và hiệu quả để kết nối tất cả. Trong thực tế, khái niệm về hành chính công là một phần nội dung, chứ không phải là toàn bộ nhà nước, đã được đưa vào Việt Nam thông qua quá trình phân cấp trách nhiệm – một đặc trưng của quá trình đổi mới ở Việt Nam4. Tuy nhiên, việc trao quyền trong các lĩnh vực khác có ý nghĩa quan trọng đối với việc nhà nước tự quản lý bản thân và điều hòa các mối quan hệ 12 các thể chế hiện đại mới. Thông qua việc trao quyền cho các doanh nghiệp và hộ gia đình, cho các cấp chính quyền thấp hơn, và cho các đơn vị sự nghiệp tự chủ, chính phủ đang từng bước chuyển dần từ vai trò quản lý điều hành sang vai trò người hoạch định pháp luật. Tuy nhiên, để đảm bảo duy trì hoạt động hiệu quả trong vai trò mới, nhà nước cũng cần phải chấp nhận đối mặt với những thách thức mới do quá trình phân cấp và trao quyền đặt ra. Khi doanh nghiệp ngày càng có nhiều quyền chủ động trong việc tuyển dụng theo các điều khoản doanh nghiệp tự đàm phán, nhà nước sẽ phải cạnh tranh với doanh nghiệp trong tuyển dụng nhân lực. Cùng với các hoạt động kinh tế đã chuyển giao từ nhà nước sang doanh nghiệp là quá trình chuyển đổi từ phương thức trước đây huy động nguồn thu cho ngân sách nhờ vào các biện pháp kiểm soát giá cả và bao cấp sang phương thức mới là tạo thu cho ngân sách theo pháp luật thông qua hệ thống thuế, và kèm theo đó là áp lực sử dụng các nguồn thu ngân sách này một cách hiệu quả. Thông tin, yếu tố cơ bản cho quá trình hoạch định chính sách, ngày càng trở nên quan trọng hơn bao giờ hết khi phân cấp và trao quyền. Chương 2 tìm hiểu những tác động của hệ thống phân cấp và trao quyền tới bộ máy nhà nước trung ương và cách thức chính phủ trung ương điều chỉnh và chuyển đổi cho phù hợp. Chương này sẽ tóm tắt quá trình thay đổi cơ cấu tổ chức bên trong của bộ máy nhà nước cho phù hợp với vai trò mới. Tiếp theo, chương sẽ tìm hiểu cách thức quản lý quá trình đổi mới hệ thống công vụ. Kế tiếp, chương đặt ra câu hỏi nhà nước làm thế nào để xây dựng đội ngũ cán bộ cho mình để có được nguồn nhân lực đủ về số lượng và chất lượng đảm bảo thực hiện vai trò mới của nhà nước. Cuối cùng, nội dung chương sẽ tìm hiểu xem các thể chế quản lý tài chính công đã đổi mới như thế nào để phù hợp với vai trò mới của nhà nước và các mối quan hệ mới trong nền kinh tế. Vai trò và Tổ chức của Nhà nước Trung ương Với việc phân cấp và trao quyền của nhà nước ở trung ương cho các chủ thể khác – chính quyền địa phương, các đơn vị hành chính, đơn vị sự nghiệp – vai trò của nhà nước trong việc đảm bảo sự đồng bộ và thống nhất trong toàn hệ thống chính phủ trở thành một thách thức ngày càng lớn. Trong thực tế, sự đối lập giữa một bên là nhu cầu tự chủ của các chủ thể khác nhau và một bên là sự đồng bộ, thống nhất của hệ thống chính phủ đòi hỏi chính phủ trung ương phải có sự điều chỉnh trong vận hành của hệ thống. Quá trình chuyển đổi của bộ máy nhà nước trung ương ở Việt Nam bao gồm những thay đổi trong cơ cấu tổ chức bên trong và việc xác định lại các chức năng, nhiệm vụ. Năm 1988, bộ máy nhà nước trung ương bắt đầu được tinh giản với việc giảm số lượng các cơ quan quản lý, và đến năm 1992, một loạt những thay đổi lớn hơn đã được tiến hành: Hiến pháp mới và Luật Tổ chức Chính phủ bắt đầu thay thế hệ thống quản lý trực tiếp bằng mệnh lệnh hành chính bằng hệ thống quản lý theo pháp luật. Năm 2001, tổ chức và các chức năng của chính phủ ở trung ương được xác định rõ ràng hơn: các nội dung sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ đã có sự phân biệt về mặt khái niệm giữa chức năng quản lý hành chính và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp. Ngoài ra, Luật Tổ chức Chính phủ cũng quy định rõ ràng các cơ quan độc lập của Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ không được ban hành các văn bản dưới luật. Nỗ lực tập trung hóa một số cơ quan là điều có thể hiểu được – việc phân cấp hoạt động xây dựng pháp luật đã tạo ra những văn bản gây khó hiểu và mâu thuẫn, như sẽ phân tích trong Chương 5. Những thay đổi trong Hiến pháp và Luật Tổ chức Chính phủ đã đem lại kết quả rõ rệt, với số lượng các bộ, cơ quan ngang bộ và cơ quan độc lập cấp trung ương được giảm đi (Bảng 2.1). Các cuộc thảo luận hiện nay về việc tái cơ cấu tổ chức lại bộ máy nhà nước theo chức năng có xu hướng chú trọng tới các ưu điểm của việc tinh giản cơ cấu bộ ngành, cụ thể là giảm số lượng các bộ. Việc sát nhập các bộ và đơn vị có thể tạo ra những xáo trộn lớn song các nỗ lực cải cách khác có thể đem lại những kết quả rõ ràng hơn. Ví dụ, việc hướng tới sự phối hợp tốt hơn giữa công tác hoạch định chính sách và lập kế hoạch 13 chính quyền trung ương của các bộ và cơ quan trung ương có thể góp phần hạn chế những khó hiểu gây nhầm lẫn và đảm bảo rằng các chính sách đạt được mục tiêu mong muốn. Quản lý Quá trình Cải cách Hành chính Công Với nhận thức rằng, quá trình chuyển đổi cho phù hợp với vai trò mới đòi hỏi phải có sự thay đổi sâu rộng trên mọi phương diện của quản lý hành chính công, chính phủ Việt Nam đã chú ý đến một loạt các cải cách đầy tham vọng ngay trong thập kỷ 1990. Cải cách hành chính công là một chủ trương chung được Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam chính thức thông qua vào năm 1995. Đến năm 2001, Kế hoạch Tổng thể Cải cách Hành chính Công 2001-2010 đã đề ra chương trình đổi mới trên bốn lĩnh vực chiến lược: đổi mới thể chế, đổi mới tổ chức, đổi mới nguồn nhân lực và đổi mới hệ thống tài chính công. Các mục tiêu ban đầu bao gồm: nâng cao chất lượng các văn bản pháp quy về hành chính công; phân cấp; quy định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ; hiện đại hóa hệ thống quản lý tài chính công; chính phủ điện tử; và đổi mới hệ thống công vụ - đây thực sự là một chương trình cải cách hết sức to lớn. Trên cơ sở rà soát và đánh giá giữa kỳ quá trình thực hiện Kế hoạch Tổng thể Cải cách Hành chính công, các mục tiêu cụ thể hơn đã được đặt ra cho một số phương diện quan trọng của hành chính công, bao gồm: đào tạo, đạo đức, lương bổng, và quản lý cán bộ, công chức. Kế hoạch tổng thể đặt ra hai nội dung chính: phân cấp và giao quyền, với chương trình phân cấp, và kế hoạch để chính phủ trung ương có thể thực hiện chức năng của mình tốt hơn, với các cải cách về quy trình hành chính. Chương trình cải cách không có sự hậu thuẫn cấp cao, và do phạm vi bao trùm khá rộng của Kế hoạch Tổng thể Cải cách Hành chính Công nên việc quản lý quá trình đổi mới đòi hỏi sự tham gia và phối hợp của nhiều cơ quan trung ương và các bộ ngành. Một ủy ban cấp trung ương - Ban chỉ đạo Cải cách Hành chính Công cấp trung ương do Thủ tướng làm trưởng ban và thành viên là bộ trưởng Bộ Nội vụ, Bộ Tư pháp, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Tài chính, và Văn phòng Chính phủ, được thành lập để quản lý chương trình. Chương trình cải cách còn được sự giúp việc của một ban thư ký và các ban chỉ đạo cấp tỉnh và cấp bộ. Kế hoạch Tổng thể Cải cách Hành chính Công đặt ra rất nhiều mục tiêu và đã đạt được một số thành công nhất định. Các quy trình hành chính được đơn giản hóa và minh bạch hơn; một số phương thức mới được đưa vào áp dụng rộng rãi như thủ tục hành chính một cửa, hay áp dụng mang tính thử nghiệm như hành chính một cửa liên thông, hệ thống quản lý theo thực hiện và thẻ ý kiến công dân. Người dân dễ dàng tiếp cận các dịch vụ hành chính hơn; dịch vụ hành chính cũng minh bạch hơn và có trách nhiệm hơn so với trước đây. Như sẽ trình bày trong phần sau của Chương này, minh bạch và hiệu quả trong tài chính công cũng được cải thiện. Mặc dù các thành tựu đạt được rất đáng chú ý song đôi khi, quá trình thực hiện chính sách diễn Bảng 2.1. Số lượng bộ và cơ quan cấp trung ương Từ Bộ và cơ quan ngang bộ Các cơ quan độc lập trực thuộc Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ 1986 67 48 1992 27 31 1997 23 25 2002 26 14 Từ 08/2007 22 8 Nguồn: Nguyễn Phước Thọ, 2007. Thái Vĩnh Thắng, 2007a, 2007b. 14 các thể chế hiện đại ra còn khá chậm. Do việc thực hiện cải cách hành chính công được phân cấp tới các đơn vị hành chính, sự điều phối, phối hợp giữa các ngành ở cấp quốc gia và địa phương trong công tác xây dựng và triển khai kế hoạch còn hạn chế. Đôi khi, sự tham gia của các bên có quyền lợi liên quan nằm ngoài hệ thống hành chính công như các cơ quan do dân bầu, khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội, còn chưa đầy đủ. Nhìn tổng thể, cải cách hành chính công mới chỉ được nhìn nhận đơn thuần là các biện pháp kỹ thuật để nâng cao hiệu quả hoạt động hơn là một nỗ lực có tính chất căn bản nhằm thay đổi luật chơi của hệ thống hành chính công để hệ thống này trở nên có trách nhiệm với xã hội và người dân. Nhiều ý kiến cho rằng, những thành tựu đạt được trong cải cách hành chính công mới chủ yếu diễn ra ở cấp trung ương và một số khu đô thị giàu có, trong khi cải cách hành chính công ở các khu vực dân cư nghèo, nông thôn, miền núi còn chậm. Năm 2010 đang đến gần và việc đánh giá Kế hoạch Tổng thể Cải cách Hành chính Công 2001- 2010 để có thể hiểu được rõ hơn những thành công và thất bại của Kế hoạch rõ ràng là điều hết sức cần thiết. Việc xác định những thách thức, trở ngại và phân tích các bài học kinh nghiệm rút ra từ việc thiết kế Kế hoạch Tổng thể, công bố và thảo luận với các bên có quyền lợi liên quan, đáng chú ý là người sử dụng dịch vụ hành chính công và doanh nghiệp, sẽ góp phần định hướng cho cải cách hành chính công mười năm tiếp theo. Trong thực tế, công tác rà soát và đánh giá kế hoạch không nhất thiết chỉ làm một lần. Việc xây dựng một hệ thống đánh giá và rà soát liên tục, có tính chất hệ thống để đánh giá những điểm mạnh và điểm yếu trong quá trình thực hiện chương trình cải cách hành chính công, ví dụ như gắn liền hệ thống giám sát và đánh giá cho Kế hoạch Tổng thể Cải cách Hành chính Công mười năm tới, là biện pháp có thể góp phần xác định những thách thức nảy sinh khi thực hiện kế hoạch. Hiện tại đã có một số chỉ số để theo dõi tình hình thực hiện kế hoạch cải cách trên một số phương diện nhưng các nội dung khác vẫn chưa được đánh giá một cách kỹ càng. Điều đặc biệt là, hệ thống các chỉ số hiện tại mới tập trung vào việc giám sát đầu vào và đầu ra của chính sách song chưa chú ý đến các hệ quả như sự tác động của cải cách hành chính tới công dân và doanh nghiệp. Cơ cấu thể chế cho việc quản lý chương trình cải cách hành chính công cũng cần phải được điều chỉnh lại, do Ban Chỉ đạo Cải cách Hành chính công đã giải thể cách đây không lâu. Mặc dù thẩm quyền và nguồn lực đã được gia tăng song Ban Chỉ đạo Cải cách Hành chính Công không có đủ năng lực cần thiết do số cán bộ quá ít ỏi, khiến cho nỗ lực của Ban này trong công tác điều phối toàn bộ quá trình cải cách bị suy giảm. Ngoài ra, vấn đề nâng cao vai trò và củng cố trách nhiệm giải trình của người đứng đầu các đơn vị hành chính cũng là một yếu tố quan trọng dẫn đến quyết định giải thể Ban Chỉ đạo Cải cách Hành chính Công. Các nội dung cải cách trong Kế hoạch Tổng thể Cải cách Hành chính Công bao trùm một phạm vi quá rộng và đây cũng là một thách thức cho quá trình thực hiện Kế hoạch. Có nhiều nội dung đổi mới trước đây được đưa vào chương trình cải cách hành chính công nay đã phát triển thành các chương trình độc lập. Các nội dung cải cách liên quan đến xây dựng pháp luật và quản lý tài chính công (hai trong số các nội dung chính của Kế hoạch Tổng thể) đòi hỏi phải có chuyên môn kỹ thuật không chỉ của Bộ Nội vụ và không có gì đáng ngạc nhiên khi quá trình đổi mới của hai lĩnh vực này diễn ra hầu như độc lập với Kế hoạch Tổng thể. Việc điều chỉnh lại các quy trình hành chính cũng có kế hoạch riêng và hiện đang được Văn phòng Chính phủ điều hành một cách thành công. Các biện pháp ngăn chặn nạn tham nhũng trong hành chính công – như việc quy định và đánh giá nhiệm vụ của các vị trí quản lý, cải cách tiền lương, luân chuyển cán bộ, kê khai thu nhập và tài sản – đã được đưa vào Chiến lược Phòng chống Tham nhũng đến năm 2020. Chiến lược này cũng có kế hoạch hành động và cơ chế quản trị riêng. Quản lý Nhân lực Tốc độ phát triển kinh tế nhanh của Việt Nam đã có tác động phụ tới bộ máy nhà nước trung ương, 15 chính quyền trung ương đó là tác động tới quá trình xây dựng đội ngũ của bản thân chính phủ. Ngay cả những nền kinh tế phát triển nhất cũng đã phải vật lộn trong thời gian rất dài với vấn đề làm thế nào để nhà nước duy trì đội ngũ cán bộ, công chức hoạt động hiệu quả và có đủ năng lực. Với sự gia tăng cạnh tranh từ khu vực tư nhân và từ nước ngoài, chính phủ Việt Nam đang phải đương đầu với một thách thức căn bản: làm thế nào để thu hút, giữ chân và khuyến khích đội ngũ cán bộ, công chức có năng lực làm việc trong hệ thống công vụ. Trong thực tế, cạnh tranh trong tuyển dụng cán bộ, công chức có thể làm gia tăng một vấn đề đã ảnh hưởng tiêu cực đến nền công vụ ở nhiều nước, và cũng được thường xuyên đặt ra ở Việt Nam, đó là tình trạng chảy máu chất xám. Sự phát triển của nền kinh tế thị trường và quá trình hội nhập kinh tế quốc tế đã tạo ra nhiều cơ hội việc làm hấp dẫn bên ngoài hệ thống chính phủ và thu hút rất nhiều người tài, có năng lực ra khỏi hệ thống hành chính công. Mặc dù việc người tài và có năng lực muốn làm việc trong khu vực kinh doanh và các công việc khác bên ngoài hệ thống nhà nước là một xu hướng hoàn toàn tự nhiên và đáng khuyến khích song sự cạnh tranh quá lệch về một bên này khiến cho hệ thống công vụ rơi vào tình trạng không có đủ cán bộ, công chức không đủ năng lực, hoặc cán bộ, công chức không có động cơ làm việc, hoặc cả hai. Trong giai đoạn từ năm 2003 đến 2007, đã có hơn 16.000 cán bộ, công chức, trong số đó có khoảng 40% ở thành phố Hồ Chí Minh, đã tự nguyện ra khỏi các cơ quan chính phủ. Mặc dù xu hướng chung khi tìm hiểu về sự cạnh tranh giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân trên phương diện tuyển dụng nhân sự là tập trung vào vấn đề tiền lương, song còn có nhiều biến số khác ngoài lương cũng góp phần tạo ra sự cạnh tranh đó. Theo một điều tra do Học viện Hành Chính Quốc gia (NAPA) tiến hành năm 2006, có rất nhiều yếu tố ảnh hưởng tới quyết định của người lao động trong việc lựa chọn làm việc cho khu vực nhà nước hay khu vực tư nhân (Bảng 2.2). Khi được hỏi tại sao cán bộ, công chức cân nhắc việc rời bỏ khu vực nhà nước, những người trả lời khảo sát trong cả hai giới nam và nữ đều cho rằng, mức lương-thưởng-trợ cấp là yếu tố quan trọng nhất. Tuy nhiên, rất nhiều người trả lời phiếu điều tra cũng cho biết, họ cảm thấy khu vực công có quá ít cơ hội cho họ sử dụng năng lực và có quá ít sự khuyến khích cho những nỗ lực của họ. Chương này sẽ lần lượt thảo luận về hai nội dung căn bản trong quản lý cán bộ, công chức – chế độ lương-thưởng-trợ cấp và động cơ khuyến khích. Bảng 2.2. Tại sao cán bộ, công chức có ý định bỏ việc trong các cơ quan nhà nước? Nguyên nhân Chung (%) Nữ giới (%) Nam giới (%) Kinh nghiệm không như kỳ vọng 20,8 29,2 16,7 Không có chế độ khuyến khích, khen thưởng và phát triển 36,1 41,7 33,3 Chế độ lương, thưởng, trợ cấp không hợp lý 50,0 70,8 39,6 Bị phân biệt đối xử 13,9 12,5 14,6 Tìm cơ hội để thể hiện năng lực 18,1 8,3 22,9 Tìm kiếm cơ hội tốt hơn 12,5 16,7 10,4 Các lý do khác 19,4 16,7 20,8 Ghi chú: Cuộc khảo sát được thực hiện với 460 công chức của Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Bộ Thủy sản, Tỉnh Nam Định và Tỉnh Hòa Bình. Nguồn: “Xây dựng năng lực nghiên cứu và lồng ghép giới trong Học viện Hành chính Quốc gia.” (NAPA, 2006). 16 các thể chế hiện đại Chế độ lương, thưởng và trợ cấp Chế độ lương, thưởng và bồi dưỡng của cán bộ công chức thay đổi như thế nào? Đây là một câu hỏi không dễ trả lời do tính chất phức tạp của việc tính toán lương và một thực tế là, nhiều yếu tố trong chế độ lương-thưởng-trợ cấp của người lao động trong khu vực nhà nước chưa được công khai rộng rãi. Tuy nhiên, một hạng mục chính trong chế độ lương, thưởng và trợ cấp là mức lương tối thiểu và thông tin về mức lương tối thiểu đã được công khai. Bảng 2.3 cho biết mức điều chỉnh lương tối thiểu so với một số mốc khác nhau. Mức lương tối thiểu đã tăng 200% kể từ đầu năm 2000, trong khi Chỉ số giá tiêu dùng chỉ tăng khoảng 84%. Mức lương tối thiểu của nhà nước rõ ràng đã tăng nhanh hơn mức độ lạm phát. Tuy nhiên, do nhà nước phải cạnh tranh với khu vực tư nhân trong việc tuyển dụng cán bộ nên nhà nước không thể chỉ đơn thuần tăng lương theo lạm phát. Trong cùng khoảng thời gian khi lương tối thiểu tăng 200% thì GDP bình quân đầu người đã tăng 238%.5 Vì nhiều lý do khác nhau nên việc so sánh mức lương của người lao động trong khu vực nhà nước với mức lương trên thị trường lao động phức tạp hơn rất nhiều và không chỉ dừng lại ở lương tối thiểu. Như trình bày trong Hộp 2.1, cơ cấu tiền lương của cán bộ công chức ở Việt Nam còn bao gồm một loạt các loại trợ cấp, tiền thưởng và thu nhập bổ sung ngoài lương