Đánh giá năng lực thể chế về Quản lý rủi ro thiên tai ở Việt Nam

Đánh giá năng lực thể chế về Quản lý rủi ro thiên tai ở Việt Nam Đối tác giảm nhẹ thiên tai Giai đoạn I Các tác giả TS. David Lempert, Chuyên gia t− vấn quốc tế về luật Nguyễn Văn Lễ, Chuyên gia t− vấn về quản lý thiên tai trong n−ớc TS. Bạch Tân Sinh, Chuyên gia t− vấn về thể chế trong n−ớc Tháng 8 năm 20031 1 Bản Báo cáo cuối cùng đ−ợc hoàn thiện tháng 7 năm 2004 ii Mục lục Các cụm từ viết tắt ...................................................................................................................... v Tóm tắt chung và các vấn đề chính.............................................................................................1 Tổng hợp các kết quả thu đ−ợc ...................................................................................................3 Giới thiệu ....................................................................................................................................9 Tổng quan chung ......................................................................................................................12 Các quan điểm mới và thuật ngữ ..............................................................................................14 Thuật ngữ..................................................................................................................................17 Ph−ơng pháp luận và cấu trúc báo cáo......................................................................................21 Phần 1- Các Chức năng chính của chính phủ trong quản lý giảm nhẹ thiên tai ......................23 1. Các trách nhiệm của cơ quan điều phối quản lý rủi ro thiên tai cấp cao nhất của chính phủ trong việc thúc đẩy các yếutố chung của hệ thống quản lý rủi ro thiên tai ..............................23 1.1. Các chức năng điều hành và quản lý hành chính ở cấp cao..........................................29 1.1.1. Xác định rủi ro thiên tai ở Việt Nam ....................................................................30 1.1.2. Đánh giá khả năng xảy ra nguy cơ tiềm tàng – Giám sát các hệ thống tự nhiên...31 1.1.3. Đánh giá tính dễ bị tổn th−ơng ..............................................................................33 1.1.4. Xác định cơ quan chịu trách nhiệm bảo hiểm rủi ro (các vấn đề về bảo hiểm)......37 1.1.5. Triển khai các hoạt động đền bù, cứu nạn và cứu trợ xuyên biên giới ..................37 1.1.6. Quản lý hành chính - các trách nhiệm của Chính phủ có liên quan đến thiên tai..37 1.2. Các chức năng lập pháp cấp cao nhất (quốc gia) và các cơ quan t−ơng đ−ơng ở các cấp ..............................................................................................................................................42 1.2.1. Xây dựng các tiêu chuẩn đo l−ờng chung đối với hoạt động của Chính phủ phản ánh tiêu chí chính trị: phê duyệt hoặc giao quyền hạn về phân tích tác động và sàng lọc các tiêu chí có liên quan đến nhiều Bộ. ............................................................................42 1.2.2. Xác định các chức năng và quyền hạn còn thiếu trong quản lý rủi ro thiên tai .....44 1.2.3. Giám sát hoạt động của Chính phủ........................................................................45 2. Các trách nhiệm chung của Chính phủ có liên quan đến các hoạt động c−ỡng chế tuân thủ và triển khai thực thi các luật trong 6 b−ớc của công tác quản lý rủi ro thiên tai .....................46 2.1. Quy hoạch phát triển tổng hợp.......................................................................................47 2.2. Nâng cao hiệu quả các cơ chế và chức năng hành pháp ................................................50 2.3. Tăng c−ờng giáo dục và nâng cao nhận thức cộng đồng ...............................................51 3. Chức năng cụ thể của các bộ/ngành và các cấp theo các b−ớc của công tác quản lý rủi ro thiên tai .....................................................................................................................................53 3.1. Phòng ngừa và giảm nhẹ................................................................................................54 3.1.1. Đảm bảo chắc chắn là các tài sản đ−ợc bảo vệ (phải xây dựng và đánh giá các dự án nhằm giảm thiểu rủi ro đối với tài sản và để c−ỡng chế thực thi các dự án này) .........54 3.1.2 Trao đổi thông tin về rủi ro giữa các bên liên quan và giảm nhẹ rủi ro thông qua sử dụng các thủ tục (các cơ quan bảo vệ tài sản)...................................................................56 3.1.3. Trao đổi thông tin về khả năng dễ bị tổn th−ơng giữa các bên liên quan (những cơ quan bảo vệ tài sản) và giảm nhẹ thiệt hại thông qua các thủ tục có khả năng c−ỡng chế thực thi đ−ợc .....................................................................................................................57 3.1.4. Xây dựng các cơ chế đầu t− các nguồn lực một cách hợp lý nhằm giảm thiểu khả năng dễ bị tổn th−ơng .......................................................................................................58 3.2. Chuẩn bị và dự báo/ cảnh báo........................................................................................59 3.2.1. Xây dựng kế hoạch đáp ứng những nhu cầu về sức khoẻ, bảo vệ tài sản và giảm thiệt hại .............................................................................................................................59 3.2.2. Dự báo rủi ro tr−ớc mắt...........................................................................................60 3.3. ứng cứu và cứu trợ.........................................................................................................62 3.3.1. Xây dựng hệ thống đánh giá cho 3 lĩnh vực có nhu cầu: Môi tr−ờng lành mạnh, Giảm nhẹ thiệt hại và Bảo tồn tài sản ...............................................................................62 3.3.2. Đáp ứng nhu cầu cứu trợ.......................................................................................63 3.4. Phục hồi .........................................................................................................................63 iii 3.4.1. Đánh giá các yếu tố phát triển kinh tế và các mối t−ơng quan .............................64 3.4.2. Cung cấp đầu vào sớm phục hồi và ổn định cuộc sống của ng−ời dân .................64 3.5. Tái thiết..........................................................................................................................64 3.5.1. Xác định các −u tiên và phân giao trách nhiệm ....................................................65 Phần II Các ví dụ quốc tế và các kiến nghị ngắn cho nghiên cứu ở giai đoạn II ......................66 2.1. Các đề xuất chung xuyên suốt từ phần I của nghiên cứu: các lĩnh vực để thảo luận....66 2.2. Các đề xuất cụ thể.........................................................................................................67 2.3. Đề c−ơng thảo luận để phân tích sâu, phát hiện và sắp xếp −u tiên những vấn đề cần giải quyết và hình thành các chiến l−ợc trong Pha II............................................................71 2.4. ý t−ởng cần đ−ợc cân nhắc khi thiết kế “kế hoạch hành động” cho Pha II....................71 2.5. Lời khuyên sách l−ợc.....................................................................................................72 Phần III. Phụ lục: mô tả chi tiết hệ thống quản lý rủi ro thiên tai của Việt nam Phụ lục A: Các cơ quan điều phối quản lý rủi ro thiên tai ở Việt Nam A.1. Một số cơ quan có trách nhiệm chung về quản lý rủi ro thiên tai A.2. Danh sách các cơ quan thành viên của Ban chỉ đạo phòng, chống lụt, bão A.3. Sơ đồ tổ chức của các Ban chỉ đạo ( chỉ huy) về thiên tai và tổ chức của các Ban này Phụ luc B: Các hệ thống quan trắc rủi ro và xác định thiên tai ở Việt Nam B.1. Các hệ thống quan trắc và xác định nguy cơ tiềm năng của Việt Nam so với các hệ thống của quốc tế B.2. Các công cụ quan trắc của Nhà n−ớc mà hiện nay đang đ−ợc sử dụng trong hệ thống nhằm cung cấp khả năng ứng phó với thiên tai và cố gắng đánh giá rủi ro dài hạn Phụ lục C: Tính toán giá trị tài sản và các nguy cơ thiệt hại về tài sản và các hệ thống bảo vệ ở Việt Nam C.1. Bảng so sánh (B−ớc khởi đầu trong quá trình tiêu chuẩn hoá các nguy cơ): tỷ lệ chết ở Việt Nam C.2. Bảng so sánh (B−ớc khởi đầu trong quá trình tiêu chuẩn hoá các nguy cơ): Thiệt hại về tài sản và về kinh tế ở Việt Nam C.3. Đánh giá về tài sản đã đ−ợc tiêu chuẩn hoá cho tất cả các loại tài sản ở Việt Nam: xem xét từ viễn cảnh quốc gia C.4. Các chức năng về bảo vệ và phát triển các loại tài sản hiện đang đ−ợc phân công trong hệ thống quản lý hành chính của Việt Nam C.5. Các thoả thuận và công −ớc quốc tế mà Việt Nam đã ký kết có liên quan đến quản lý thiên tai Phụ lục D. Các mối quan tâm về mặt quản lý hành chính đối với công tác quản lý thiên tai ở Việt Nam D.1. Cách thức xác định thiên tai liên quan tới các hoạt động ứng cứu khẩn cấp D.2. Các cơ quan chịu trách nhiệm chính theo từng b−ớc trong quy trình quản lý thiên tai Phụ lục E. Ngăn ngừa và giảm nhẹ thiên tai ở Việt Nam E.1. C−ỡng chế thực thi các tiêu chuẩn về bảo vệ tài sản ở Việt Nam E.2. Giai đoạn giảm nhẹ: Mối liên quan giữa dự báo và lập kế hoạch quản lý rủi ro (dài hạn) E.3. Giai đoạn giảm nhẹ: Mối liện hệ giữa việc xác định các nguy cơ và c−ỡng chế thực thi các giao thức giảm thiểu tính dễ bị tổn th−ơng – Quyền hạn của các cơ iv quan chịu trách nhiệm xác định các nguy cơ và c−ỡng chế thực thi các giao thức. Phụ lục F. Dự báo các nguy cơ sắp xảy đến ở Việt Nam F.1. Các hệ thống dự báo khả năng xảy ra thiên tai và công tác chuẩn bị ứng phó ở Việt Nam so với các hệ thống của quốc tế Phụ lục G. Chuẩn bị cho nghiên cứu ở giai đoạn II G.1. Ph−ơng pháp luận đánh giá các điểm mạnh và điểm yếu trong hệ thống quản lý rủi ro thiên tai của Việt Nam G.2. Các đồ thị sẽ đ−ợc sử dụng trong nghiên cứu ở giai đoạn II để giúp xác định các −u tiên: Xác định các điểm yếu Phụ lục H. Một vài kinh nghiệm quốc tế về quản lý tổng hợp rủi ro thiên tai có khả năng thích ứng với Việt Nam H.1. ấn Độ H.2. Ôxtralia H.3. Nhật Bản Phụ lục I. Tóm tắt quá trình hình thành và thay đổi về tổ chức và chức năng nhiệm vụ của Ban CĐPCLBTW Phụ lục K. Danh mục hệ thống các văn bản pháp quy của Việt Nam liên quan đến quản lý giảm nhẹ thiên tai. Phần IV. Các báo cáo phỏng vấn Tài liệu tham khảo v Các cụm từ viết tắt CCFSC Ban chỉ đạo phòng, chống lụt, bão Trung −ơng CCPFF Ban chỉ đạo Trung −ơng phòng cháy, chữa cháy rừng DARD Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn DDMFC Cục Quản lý đê điều và Phóng chống lụt bão DMU Đơn vị quản lý thiên tai DPFSCMC Ban chỉ huy phòng chống thảm hoạ của Bộ Y tế MARD Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn MOF Bộ Tài chính MOI Bộ Công nghiệp MOPT Bộ B−u chính Viễn thông MOLISA Bộ Lao động-Th−ơng binh và Xã hội MONRE Bộ Tài nguyên và Môi tr−ờng MOPL Bộ Công an MPI Bộ Kế hoạch và Đầu t− NCWMF Trung tâm Dự báo Khí t−ợng-Thuỷ văn Trung −ơng NCEI ủy ban quốc gia về hội nhập kinh tế NCSR ủy ban Quốc gia Tìm kiếm Cứu nạn PC ủy ban Nhân dân VTV Đài truyền hình Việt Nam 1 Tóm tắt chung và các vấn đề chính Công tác quản lý rủi ro thiên tai của Việt Nam mạnh và có hiệu quả. Trên thực tế, công tác này đã từ lâu đ−ợc xem là một ngành chủ chốt của Chính phủ, th−ờng quen với việc đánh giá rủi ro trong một nền kinh tế nông nghiệp truyền thống. Đồng thời, công tác này cũng còn một số mặt yếu, th−ờng bị động tr−ớc những biến động của các nguy cơ và tính dễ bị tổn th−ơng về mặt môi tr−ờng và ch−a đ−ợc chuẩn bị để triển khai các công tác bảo vệ trong một nền kinh tế công nghiệp nhiều thành phần. Nhìn chung, hệ thống quản lý rủi ro thiên tai của Việt Nam đã thực sự là một hệ thống quản lý rủi ro b−ớc đầu nhận thức đ−ợc khái niệm ‘rủi ro’ hoặc là ‘quản lý rủi ro’ trong các hoạt động phát triển. Đặc tr−ng của hệ thống này là hoạt động dựa trên các kinh nghiệm phòng, chống các loại thiên tai đã từng xảy ra trong quá khứ nhiều hơn là phòng, chống các sự kiện có thể sẽ xảy ra trong t−ơng lai, nó bao gồm các hoạt động phòng, chống và ứng phó một cách tích cực và theo mục tiêu đặt ra đối với các loại thiên tai, phản ánh lịch sử của nền nông nghiệp sản xuất lúa gạo (chỉ tập trung đối phó với bão, lụt, úng, hạn là chủ yếu và đ−ợc định h−ớng −u tiên cho các hoạt động ứng cứu và cứu trợ mang tính ngắn hạn thay vì tập trung vào các chiến l−ợc, các chỉ tiêu kế hoạch và các biện pháp về cơ sở vật chất và tài chính cũng nh− việc đầu t− mang tính dài hạn nhằm mục đích tiết kiệm bằng cách giảm nguy cơ và khả năng dễ bị tổn th−ơng trong một thời gian dài. Những quan sát về các điểm mạnh và điểm yếu của hệ thống (những vấn đề chính). Một số điểm mạnh: 1. Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về phòng chống thiên tai của VN không ngừng đ−ợc bổ sung, hoàn thiện đã góp phần nâng cao trách nhiệm của chính quyền các cấp trong quá trình quản lý giảm nhẹ thiên tai, đồng thời có tác dụng nâng cao ý thức pháp luật cho cả cộng đồng để ng−ời dân chủ động tự phòng chống và khắc phục hậu quả. 2. Hệ thống tổ chức Ban Chỉ đạo, Ban Chỉ huy phòng, chống lụt, bão; phòng cháy, chữa cháy rừng; tìm kiếm cứu nạn đ−ợc tổ chức chặt chẽ từ Trung −ơng tới cơ sở và không ngừng đ−ợc củng cố, hoàn thiện; có chức năng nhiệm vụ và quy chế hoạt động rõ ràng; điều hành, phối hợp các hoạt động phòng, chống thiên tai có hiệu quả thiên tai. 3. Việt Nam rất quan tâm xây dựng và thực hiên Chiến l−ợc và Ch−ơng trình hành động Quốc gia về quản lý giảm nhẹ thiên tai. 4. Tr−ớc đây Việt Nam th−ờng tập trung mọi nguồn lực cho giai đoạn ứng phó, cứu trợ và khôi phục khẩn cấp (vì nguồn tài chính còn hanh hẹp). Gần đây, Nhà n−ớc đã tập trung −u tiên đầu t− tr−ớc cho việc phòng ngừa và giảm nhẹ thiên tai với mức độ đầu t− ch−a từng có so với các giai đoạn tr−ớc. 5. Mỗi khi có thiên tai lớn xẩy ra, Việt Nam đã huy động đ−ợc sức mạnh tổng hợp của các cấp, các ngành và của cả cộng đồng cho việc đối phó, cứu trợ khẩn cấp nên đã hạn chế đáng kể thiệt hại về ng−ời và tài sản, nhanh chóng phục hồi sản xuất và đời sống nhân dân. 6. Việt Nam đã tích cực và chủ động hội nhập quốc tế trong lĩnh vực quản lý giảm nhẹ thiên tai 2 Một số điểm yếu: 1. Trong tất cả các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quản lý rủi ro thiên tai đều không quy định các chế tài cụ thể. Mặt khác lực l−ợng Thanh tra chuyên ngành về phòng chống lụt bão đến nay vẫn ch−a tổ chức đ−ợc. Chính hai điểm yếu này làm cho hiệu lực c−ỡng chế thi hành pháp luật trong quản lý rủi ro thiên tai bị hạn chế đáng kể. 2. Hiện nay Việt Nam có nhiều tổ chức chịu trách nhiệm quản lý thiên tai. • Hệ thống các tổ chức quản lý thiên tai nh− hiện nay vừa cồng kềnh vừa khó phối hợp điều hành nên ch−a phát huy hết sức mạnh tổng hợp của các tổ chức đó. • Việc Bộ Tài nguyên-Môi tr−ờng mới chỉ đ−ợc phân công tiếp nhận chức năng quản lý khai thác, sử dụng mặt lợi của tài nguyên n−ớc còn để lại chức năng quản lý mặt hại của n−ớc cho Bộ NN&PTNT là sự phân công ch−a thật hợp lý, ch−a khoa học. • Việc bổ sung chức năng tìm kiếm cứu nạn cho BCHPCLB các ngành và địa ph−ơng nh−ng tiềm lực vật chất không đ−ợc tăng t−ơng ứng làm sao các tổ chức đó có thể hoàn thành nhiệm vụ. Việc song song tồn tại BCĐPCLBTW và UBQGTKCN có thể dẫn đến sự chồng chéo trong chỉ đạo. 3. Ch−a thực hiện tốt việc lồng ghép quản lý rủi ro thiên tai vào quá trình quy hoạch và đầu t−, do đó kế hoạch phát triển Kinh tế -Xã hội đề ra còn thiếu tính bền vững. 4. Ch−a có Bộ nào đ−ợc giao trách nhiệm chính trong việc phối hợp với các bộ khác về hoạch định ph−ơng án phục hồi và phát triển kinh tế sau thiên tai, mà mỗi bộ, ngành chỉ chủ động thực hiện trách nhiệm theo chức năng quản lý nhà n−ớc đã đ−ợc phân công. Pháp luật chỉ mới quy định Tổng cục thống kê có trách nhiệm thu thập và công bố các số liệu thống kê về thiệt hai do thiên tai gây ra. 5. Đến nay vẫn ch−a xác định rõ và ch−a tính toán đ−ợc đầy đủ, chính xác đối với các loại tài sản cần phải bảo vệ trong các vùng, miền th−ờng xuyên bị thiên tai để phục vụ công tác bảo hiểm cũng nh− việc phục hồi, tái thiết và quyết định ai sẽ phải hứng chịu các rủi ro và theo tiêu chí nào. 6. Việc thống kê, đánh giá thiệt hại do lụt, bão gây ra mới chỉ hạn chế trong việc thống kê, đánh giá các thiệt hại vật chất có thể đo đếm đ−ợc, còn đánh giá thiệt hại do việc ng−ng trệ các hoạt động sản xuất, ảnh h−ởng đến môi tr−ờng sinh thái ch−a có quy định và h−ớng dẫn cụ thể. Do đó việc đánh giá thiệt hại do lụt, bão gây ra trong thời gian qua ch−a phản ảnh đ−ợc đầy đủ, chính xác. 7. Các Công ty bảo hiểm ở Việt nam ch−a tham gia tích cực vào lĩnh vực bảo hiểm thiên tai, do đó ch−a giảm nhẹ đ−ợc gánh nặng bao cấp của Nhà n−ớc. 3 Tổng hợp các kết quả thu đ−ợc Hệ thống quản lý rủi ro thiên tai (Phòng ngừa và giảm nhẹ, Chuẩn bị và dự báo/cảnh báo, ứng cứu, Cứu trợ, Phục hồi và Tái thiết) Đánh giá theo trật tự các cấp bậc quản lý hành chính là cách tốt nhất để đánh giá một hệ thống quản lý rủi ro thiên tai. Có nhiều phần hay ‘cấp độ’ khác nhau, có vai trò rất quan trọng trong cơ cấu tổ chức của một hệ thống quản lý rủi ro thiên tai: 1) điều phối hệ thống (ở cấp cao nhất); 2) để đảm bảo các chức năng đ−ợc tuân thủ và đ−ợc thực thi, và 3) theo khuôn khổ các chức năng của hệ thống quản lý rủi ro thiên tai theo ‘6 b−ớc’. 1. Các trách nhiệm của cơ quan điều phối quản lý rủi ro thiên tai ở cấp cao nhất của Chính phủ trong việc thúc đẩy các nhân tố chung của một hệ thống quản lý rủi ro thiên tai: 6 b−ớc trong công tác quản lý rủi ro thiên tai Có một vài trách nhiệm điều phối ‘hệ thống’ quản lý rủi ro thiên tai của các cơ quan Chính phủ cấp cao nhất, đáng lý ra rất cần nh−ng lại không thấy có trong hệ thống của Việt Nam. Các trách nhiệm quan trọng này đòi hỏi phải có chuyên môn để thống nhất quản lý: các chức năng điều hành và quản lý hành chính ở cấp cao nhất và các chức năng lập pháp của các cơ quan cấp quốc gia và các cơ quan t−ơng đ−ơng ở các cấp khác nhau, là những chức năng mà đáng lý ra phải là vai trò của các cơ quan cấp cao hơn nh−ng ở Việt Nam lại đ−ợc phân giao cho các cơ quan cấp Bộ và các uỷ ban ngang bộ, là những cơ quan không có quyền hạn và trách nhiệm t−ơng ứng (Xem Bảng S-1) Các chức năng điều hành và quản lý hành chính ở cấp cao nhất Các nhân tố chung của một hệ thống quản lý rủi ro thiên tai đều đã thực sự có trong hệ thống của Việt Nam, nh−ng lại thiếu tính hệ thống và ch−a đ−ợc điều phối tốt dẫn đến tình trạng một số chức năng nhất định lại bị bỏ qua hay là đ−ợc −u tiên không đúng. Các chức năng điều hành đáng lẽ phải do cấp quản lý hành chính cao nhất đảm nhiệm thì hiện vẫn đang còn thiếu là: • Xác định các nhóm loại thiên tai tiềm tàng theo một căn cứ nhất định; • Giám sát tất cả các nguy cơ tiềm tàng thông qua hệ thống giám sát/quan trắc; • Tiêu chuẩn hoá các phép tính toán nguy cơ theo tất cả các nhóm, phân loại thiên tai tiềm tàng: • Th−ờng xuyên đánh giá giá trị của các loại tài sản quốc gia theo một ph−ơng pháp đã đ−ợc chuẩn hoá (hệ thống tính toán giá trị tài sản quốc gia và báo cáo nguy cơ của tất cả các loại hình tài sản; • Xác định rõ ai chịu trách nhiệm bảo hiểm cho các rủi ro này và tại sao (và hỗ trợ cho bảo hiểm t− nhân) và • Phân công trách nhiệm ứng cứu khẩn cấp cho tất cả các loại hình tổ chức để đảm bảo đã xử lý một cách công bằng và hiệu quả. Các bổn phận khác nhằm thúc đẩy các hoạt động điều phối quốc tế và triển khai cấp kinh phí, có thể cũng đã có song có lẽ không đ−ợc các chuyên gia đánh giá theo các tiêu chí khoa học. Các chức năng lập pháp của các cơ quan cấp quốc gia và các cơ quan t−ơng đ−ơng Các chức năng lập pháp có ở cấp quốc gia nh−ng cơ quan lập pháp lại không có các chuyên gia kỹ thuật chuyên sâu về lĩnh vực quản lý rủi ro thiên t