Đất đai hàng hóa và vấn đề quản lý thị trường đất đai

261 ĐẤT ĐAI HÀNG HÓA VÀ VẤN ĐỀ QUẢN LÝ THỊ TRƯỜNG ĐẤT ĐAI Nguyễn Mạnh Khang1 Về khái niệm chung, các lý thuyết về kinh tế chính trị đã định nghĩa hàng hóa là sản phẩm của lao động có thể thỏa mãn nhu cầu nào đó của con người được đem trao đổi hoặc đem bán. Hàng hóa có hai thuộc tính là giá trị sử dụng (do lao động cụ thể tạo ra) và giá trị trao đổi (do lao động trừu tượng tạo ra). Từ khái niệm chung đó, nếu xét cụ thể hơn trên khía cạnh pháp lý thì chúng ta có thể nêu một khái niệm nữa là hàng hóa là một loại tài sản riêng được người đang sở hữu nó đưa ra trao đổi hoặc bán trên thị trường. Nói một cách khác, điều kiện để một sản phẩm trở thành hàng hóa khi các yếu tố vật chất (hữu hình hoặc vô hình) tạo nên sản phẩm là tài sản riêng của một cá nhân (hoặc pháp nhân) hoặc một sản phẩm chỉ trở thành hàng hóa đưa ra trao đổi hoặc bán trên thị trường nếu người bán nó có quyền sở hữu sản phẩm hoặc được sự ủy thác của người sở hữu sản phẩm đó. Trong thực tế, một công trình tư nhân có thể là hàng hóa nếu người sở hữu nó muốn chuyển đổi cho người khác, nhưng một công trình công cộng không thể là hàng hóa vì đó là tài sản chung của cộng đồng. Với quan niệm như nêu trên thì chúng ta có thể thấy rằng đất đai trở thành đất đai hàng hóa khi đảm bảo hai điều kiện sau: ƒ Điều kiện về vật chất: là một khu vực đất đai cụ thể có có diện tích, ranh giới rõ ràng; ƒ Điều kiện về pháp lý: là quyền “sở hữu” đối với khu vực đất đai đó. Theo quan niệm chung, quyền sở hữu là sự kết hợp giữa quyền lợi và nghĩa vụ phản ánh mối quan hệ giữa cá nhân với những vật thể mà cá nhân đó có thể tự định đoạt theo ý muốn của mình. Về quyền cá nhân đối với đất đai, lịch sử phát triển xã hội loài người đã trải qua nhiều giai đoạn vận động, đấu tranh xung quanh vấn đề này và thực tế đến tận ngày nay vẫn đang tồn tại hai hệ tư tưởng khác nhau. Hệ tư tưởng tư bản chủ nghĩa thì công nhận quyền cá nhân đối với đất đai là quyền sở hữu vì hai lý do là quyền sở hữu sẽ khuyến khích các chủ sở hữu đất đai tìm mọi cách phát huy tiềm năng đất đai để tạo nên sự giàu có và sự vận hành của thị trường trên cơ sở quyền sở hữu đất đai sẽ phân bổ một cách hiệu quả mọi nguồn lực để tạo thêm nhiều của cải và điều kiện sống tốt hơn. Tuy nhiên, hệ tư tưởng cộng sản chủ nghĩa thì cho rằng về bản chất, sở hữu cá nhân về đất đai mang tính không hợp pháp. Đất đai là tài nguyên quốc gia và chỉ có quyền sở hữu được lựa chọn thông qua đại diện là nhà nước sẽ đảm bảo giảm thiểu sự thiếu công bằng về thu nhập và giúp tối đa hóa lợi ích. Đối với nước ta, trong thời kỳ phát triển nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung theo mô hình các nước XHCN Đông Âu trước đây, chúng ta chưa có khái niệm về đất đai hàng hóa vì Hiến pháp quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước đại diện chủ sở hữu, không có khái niệm tư hữu về đất đai. Trong giai đoạn này, người sử dụng đất có quyền sử dụng đất nhưng không có quyền trao đổi, mua bán đất đai. Vì vậy, đất đai không phải là hàng hóa và do đó không có 1 Cục Kinh tế và Phát triển quỹ đất   262 giao dịch về đất đai cũng như thị trường đất đai chính thức, tuy thực tế vẫn tồn tại những giao dịch "ngầm". Kể từ khi thực hiện đường lối đổi mới theo Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI chuyển đổi nền kinh tế từ kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước, hệ thống pháp luật của nước ta đã có những điều chỉnh cơ bản để tạo điều kiện cho việc phát triển các loại thị trường thiết yếu. Đối với pháp luật về đất đai, Luật Đất đai 1993 đã đưa ra quy định quan trọng mở rộng thêm quyền về đất đai, trong đó ngoài quyền được sử dụng đất như trước đây, người sử dụng đất còn có các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp đất đai (Điều 3, Luật đất đai 1993). Việc bổ sung quy định về các quyền mang tính sở hữu như vậy là một dấu mốc quan trọng đưa đất đai trở thành hàng hóa và tạo cơ sở cho việc hình thành, phát triển thị trường quyền sử dụng đất và thị trường bất động sản ở nước ta. Với quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là người đại diện quản lý nên thị trường đất đai, được gọi là thị trường quyền sử dụng đất ở nước ta bao gồm thị trường "sơ cấp" và thị trường "thứ cấp". Thị trường sơ cấp trong thị trường quyền sử dụng đất được hiểu là thị trường giao dịch về đất đai giữa Nhà nước với người được Nhà nước giao quyền sử dụng đất; thị trường thứ cấp được hiểu là thị trường giao dịch giữa người đã được Nhà nước giao quyền sử dụng đất với người có nhu cầu sử dụng lại. Hoạt động giao dịch về đất đai trong thị trường sơ cấp là các hoạt động giao dịch trong việc giao đất (không thu tiền hoặc có thu tiền sử dụng đất cho dự án đầu tư theo giá thị trường hoặc qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất), cho thuê đất (thu tiền thuê đất hàng năm theo bảng giá đất hay thu tiền một lần cho cả thời gian thuê theo giá thị trường) và thu hồi đất (trả tiền bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo giá thị trường). Hoạt động giao dịch trong thị trường thứ cấp là hoạt động giao dịch về chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê lại (theo giá thỏa thuận trên thị trường), thế chấp và góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất đã được Nhà nước giao qua thị trường sơ cấp. Thị trường đất đai là một yếu tố quan trọng của thị trường bất động sản và có ảnh hưởng tới sự phát triển của cả hệ thống thị trường. Vì vậy, quản lý thị trường đất đai là một trong những nội dung quan trọng của quản lý nhà nước trong nền kinh tế thị trường. Cũng như đối với bất kỳ thị trường nào, việc quản lý thị trường đất đai được dựa trên cơ sở các nguyên lý chung về quản lý nhà nước về kinh tế và theo quan điểm quản lý của từng quốc gia và trong từng giai đoạn phát triển cụ thể. Về lý thuyết chung, khái niệm về quản lý nền kinh tế thị trường đã được A. Smith, người đặt nền móng cho lý thuyết kinh tế thị trường hiện đại đã đưa ra từ giữa thế kỷ XIII, theo đó nhà nước có vai trò thực hiện các chức năng cơ bản là xây dựng một môi trường xã hội ổn định, đảm bảo quyền tự do bình đẳng và cung cấp hàng hóa công cộng cho xã hội. Tuy nhiên, ông cũng sử dụng thuật ngữ bàn tay vô hình để nhấn mạnh vai trò sàng lọc tự nhiên thông qua cạnh tranh tự do trên thị trường sẽ giúp tối đa hóa lợi ích và sự tổng hòa các lợi ích cá nhân sẽ tạo nên lợi ích cho cả cộng đồng. Đã có nhiều trường phái lý thuyết được tiếp tục phát triển trong các giai đoạn tiếp theo và đến khoảng giữa thế kỷ XX có hai trường phái tiêu biểu có quan điểm đối lập nhau là trường phái kinh tế học vĩ mô tổng hợp và trường phái kinh tế tự do mới. Trường phái lý  263 thuyết kinh tế học vĩ mô tổng hợp được dựa trên nền tảng lý thuyết kinh tế học của J.M. Keynes là đề cao vai trò của nhà nước trong quản lý nền kinh tế vĩ mô, coi chính sách quản lý tổng cầu là phương tiện để giữ ổn định nền kinh tế vĩ mô, hạn chế những sai lệch của thị trường tự do nhằm đạt được tăng trưởng kinh tế tối ưu. Chính sách quản lý tổng cầu (chính sách Keynes) sử dụng hai phương tiện chính là chính sách tài chính và chính sách tiền tệ. Trường phái lý thuyết kinh tế tự do mới được hình thành từ lý thuyết kinh tế học tân cổ điển và chịu ảnh hưởng của những tư tưởng tự do mới của F. Hayek theo xu hướng trọng cung. Trường phái này nhấn mạnh việc tạo điều kiện nâng cao năng lực cung cấp của nền kinh tế sẽ giúp nâng cao tốc độ tăng trưởng chung mà không gây ra áp lực lạm phát. Trường phái này chủ trương thực hiện chính sách giảm thuế để khuyến khích đầu tư, tự do hóa kinh tế và xóa bỏ các trướng ngại đối với đầu tư tư nhân, chuyển nguồn vốn đầu tư từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân bằng cách tư nhân hóa các tài sản công cộng và khuyến khích khu vực tư nhân tham gia cung cấp hàng hóa công cộng... Trường phái kinh tế tự do mới có quan điểm phê phán mạnh mẽ sự can thiệp của nhà nước vào nền kinh tế thị trường, họ cho rằng nhà nước vừa hình thành luật pháp lại vừa tham gia vào sản xuất sẽ làm cho việc phân bổ nguồn lực xã hội không hợp lý, bộ máy quan liêu cồng kềnh và thiếu trách nhiệm vừa làm lãng phí nguồn lực vừa tạo môi trường cho những hành vi tham nhũng, việc tập trung vào kinh tế nhà nước và hạn chế khuyến khích phát triển khu vực tư nhân sẽ không phát huy được tiềm năng con người... Tuy nhiên, từ thập niên 1970, lý thuyết của hai trường phái này đã không lý giải được một số hiện tượng đình trệ kinh tế, thâm hụt kép... Vì vậy đã xuất hiện trường phái lý thuyết kinh tế học vĩ mô cổ điển mới với quan điểm xây dựng học thuyết kinh tế học vĩ mô trên nền tảng của kinh tế học vi mô tân cổ điển. Phái này chủ trương việc thiết kế các chính sách kinh tế vĩ mô phải nhằm mục đích tối đa hóa thỏa dụng của cá nhân, tức là chính sách kinh tế vĩ mô phải phù hợp với các lợi ích và quy luật của thị trường. Từ những năm 80' của thế kỷ XX, tùy theo mức độ khác nhau, rất nhiều quốc gia đã bắt đầu áp dụng cách tiếp cận mới trong quản lý nền kinh tế nhằm dung hòa và phát huy được cả ưu điểm của yếu tố thị trường và yếu tố nhà nước. Thực tế những năm vừa qua, tốc độ phát triển nhanh chóng về quy mô, phạm vi hoạt động của nền kinh tế thị trường tự do và hậu quả của những đợt khủng hoảng kinh tế trên phạm vi toàn cầu do thiếu kiểm soát vĩ mô đang tiếp tục có tác động tới quan điểm quản lý kinh tế của các quốc gia theo xu hướng lý thuyết kinh tế tự do mới, trong đó có nền kinh tế lớn nhất là nước Mỹ. Đối với nước ta, trên cơ sở tổng kết thực tiễn quá trình thực hiện đường lối đổi mới từ Đại hội VI và Cương lĩnh chính trị 1991, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X (2006) đã tiếp tục khẳng định mô hình kinh tế tổng quát của nước ta trong thời kỳ quá độ đi lên CNXH là phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. Có thể thấy rằng, mô hình kinh tế thị trường định hướng XHCN ở nước ta là một mô hình kinh tế mang tính sáng tạo, được phát triển nhằm thực hiện mục tiêu, lý tưởng của Đảng Cộng sản Việt Nam, trên cơ sở những bài học kinh nghiệm thực tiễn ở nước ta và sự tiếp thu những ưu điểm của các mô hình kinh tế tiến bộ trên thế giới. Với thực tế quá trình chuyển đổi chưa dài, trong điều kiện tư duy, nhận thức và trình độ phát triển nền kinh tế thị trường còn nhiều hạn chế, để   264 có thể xây dựng một mô hình kinh tế hoàn thiện, thực sự phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh và yêu cầu phát triển của đất nước cần đòi hỏi một quá trình nghiên cứu, tổng kết và tiếp tục phát triển cả về lý luận và thực tiễn. Qua lý thuyết và kinh nghiệm thực tế đã cho thấy quản lý nhà nước trong nền kinh tế thị trường là một vấn đề tổng thể và bao hàm rất nhiều nội dung đan xen, bổ trợ và không thể tách rời nhau. Tuy nhiên, nếu xét về biện pháp thực hiện thì có thể nhìn nhận rằng quản lý nền kinh tế thị trường được thực hiện thông qua biện pháp quản lý hành chính và quản lý thị trường. Có nhiều khái niệm về quản lý hành chính và quản lý thị trường, nhưng về bản chất có thể hiểu quản lý hành chính là quản lý các hoạt động kinh tế - xã hội trên góc độ tư pháp và quản lý thị trường là quản lý các hoạt động kinh tế - xã hội theo các nguyên lý thị trường. Nhà nước thực hiện quản lý hành chính bằng các công cụ hành chính (bộ máy hành chính, quy định luật pháp), đồng thời thực hiện quản lý thị trường với vai trò của yếu tố thứ ba để tác động tới hoạt động của hai yếu tố trực tiếp trên thị trường (người mua và người bán) bằng các công cụ chính sách vĩ mô (tài chính, tiền tệ, cung - cầu...). Ngoài ra, quản lý thị trường có thể thực hiện thông qua biện pháp “can thiệp” là đưa các doanh nghiệp nhà nước tham gia như một yếu tố trực tiếp (người mua hoặc người bán) để điều tiết thị trường. Về quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai ở nước ta những năm qua, sau khi ban hành những quy định mở rộng thêm quyền về đất đai cho người sử dụng đất, Nhà nước đã tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật liên quan theo hướng tạo điều kiện cho các hoạt động đầu tư phát triển để làm tăng hiệu quả sử dụng đất, khuyến khích thị trường quyền sử dụng đất phát triển, tạo điều kiện đưa đất đai phục vụ phát triển các ngành kinh tế xã hội và qua đó đã góp phần tích cực vào việc đẩy nhanh quá trình xây dựng, phát triển đồng bộ nền kinh tế thị trường ở nước ta trong giai đoạn vừa qua. Tuy nhiên, cùng với tốc độ chuyển đổi nhanh chóng của nền kinh tế thị trường, đất đai ngày càng thể hiện rõ vai trò là một yếu tố sản xuất quan trọng và áp lực về nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội đã làm cho các mối quan hệ kinh tế liên quan tới đất đai ngày càng trở nên phức tạp thì vấn đề quản lý đất đai đã luôn trở thành một trong những vấn đề bức xúc của xã hội trong những năm gần đây. Việc Nhà nước cho thành lập Tổng cục Quản lý đất đai vào tháng 12/2008 và những kết quả hoạt động ban đầu của Tổng cục đã cho thấy sự thiết và tác dụng quan trọng của việc tăng cường công tác quản lý nhà nước về đất đai trong nền kinh tế thị trường. Tuy nhiên, để có thể thực sự nâng cao chất lượng công tác quản lý đất đai đáp ứng được yêu cầu phát triển trong thời kỳ mới, một số vấn đề cơ bản có thể tiếp tục được đưa ra nghiên cứu, xem xét như sau: - Thứ nhất: như đã phân tích ở trên, công tác quản lý nhà nước được thực hiện thông qua bộ máy hành chính nhà nước và các quy định pháp luật. Như vậy, chất lượng, hiệu quả quản lý nhà nước phụ thuộc vào chất lượng, hiệu quả của bộ máy hành chính và chất lượng, nội dung các điều luật. Theo quy định của pháp luật nước ta, bộ máy hành chính ngoài việc thực hiện, hướng dẫn, giám sát việc thực hiện pháp luật thì còn có nhiệm vụ đề xuất xây dựng nội dung các văn bản quy phạm pháp luật. Vì vậy, có thể xác định rằng, chất lượng công tác quản lý nhà nước phụ thuộc vào chất lượng của bộ máy hành chính, bao gồm hệ thống tổ  265 chức và đội ngũ nhân viên. Đối với lĩnh vực đất đai, bộ máy quản lý đất đai của nước ta đã trải qua quá trình 65 năm hình thành, hoạt động và phát triển cho đến ngày nay và thực tế đã có nhiều đóng góp quan trọng trong công tác quản lý đất đai và quá trình phát triển chung của đất nước. Tuy nhiên, với quy mô phát triển nhanh chóng của nền kinh tế thị trường và các mối quan hệ kinh tế xã hội liên quan tới đất đai ngày càng trở nên phức tạp thì yêu cầu về công tác quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai cần tiếp tục điều chỉnh cả về quy mô và cách thức quản lý. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng bất cập trong sử dụng và quản lý sử dụng đất đai trong thời gian qua, tuy nhiên có thể nhận thấy rằng một trong những nguyên nhân quan trọng là do bộ máy quản lý hành chính đối với lĩnh vực này trong một thời gian dài chưa được điều chỉnh phù hợp với yêu cầu và sự vận động phát triển của nền kinh tế thị trường. Vì vậy, việc tiếp tục nghiên cứu, đánh giá một cách tổng thể vai trò, vị trí của đất đai trong nền kinh tế thị trường và các yêu cầu quản lý để qua đó tiếp tục xem xét, hoàn thiện bộ máy hành chính trong quản lý đất đai là một trong những nội dung quan trọng để nâng cao chất lượng công tác quản lý nhà nước về đất đai trong thời gian tới. Ngoài việc xem xét hoàn thiện về cấp độ, quy mô bộ máy tổ chức, nhân sự cho tương xứng với vai trò, vị trí của đất đai trong nền kinh tế thì việc xem xét hoàn thiện về chức năng, nhiệm vụ của bộ máy theo yêu cầu về quản lý ngành trong nền kinh tế thị trường là rất cần thiết để gắn nhiệm vụ quản lý chuyên môn về đất đai với nhiệm vụ quản lý kinh tế về đất đai, tức là gắn công tác quản lý chuyên môn với mục tiêu quản lý hiệu quả sử dụng đất một cách cân đối, hài hòa và đem lại hiệu quả kinh tế cao, thực hiện mục tiêu kinh tế hóa công tác quản lý nguồn tài nguyên đất đai trong nền kinh tế thị trường. - Thứ hai: để thực hiện tốt vai trò quản lý thị trường như một yếu tố thứ ba để điều chỉnh hoạt động của các yếu tố trực tiếp trên thị trường bằng các chính sách kinh tế vĩ mô thì chính sách tài chính về đất đai của nhà nước cần được tiếp tục hoàn thiện theo hướng tạo điều kiện thuận lợi cho các hoạt động đầu tư phát triển để làm tăng hiệu quả sử dụng đất và khuyến khích đưa đất đai vào phục vụ phát triển các ngành kinh tế - xã hội. Để đảm bảo đáp ứng được yêu cầu quản lý nền kinh tế theo mô hình kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta cũng như phù hợp với xu hướng quản lý chung của thế giới, việc áp dụng các chính sách kinh tế vĩ mô, trong đó có chính sách tài chính về đất đai cần đảm bảo hài hòa giữa yếu tố nhà nước và yếu tố thị trường, có nghĩa là vừa đảm bảo yêu cầu quản lý vĩ mô để thực hiện mục tiêu xây dựng Chủ nghĩa xã hội vừa đảm bảo lợi ích của các yếu tố trực tiếp tham gia thị trường - là những thành tố cơ bản tạo nên lợi ích chung của nền kinh tế. Theo quy định hiện hành, nhà nước quy định khung giá và ban hành bảng giá đất hàng năm để làm căn cứ xác định nghĩa vụ tài chính cho các giao dịch về đất đai (trên thị trường sơ cấp). Tuy nhiên, luật pháp cũng quy định tại thời điểm thực hiện các giao dịch về đất đai thì việc xác định nghĩa vụ tài chính đối với các giao dịch trên thị trường sơ cấp lại căn cứ vào giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trong điều kiện bình thường (trên thị trường thứ cấp); bộ máy quản lý của Nhà nước chỉ thực hiện việc xác định giá (định giá cá biệt) trên thị trường thứ cấp để áp dụng. Nếu xét một cách tương đối thì quy định này có thiên hướng của trường phái kinh tế tự do mới, tức là đề cao vai trò của thị trường và giảm thiểu vai trò can thiệp của Nhà nước trong việc   266 quyết định giá cả. Bản thân lý thuyết này vẫn có nhiều ưu điểm và hiện đang được áp dụng tại nhiều quốc gia có nền kinh tế phát triển. Tuy nhiên, trong điều kiện thị trường đất đai không hoàn hảo như ở nước ta, khi mà giá đất trên thị trường tự do (thị trường thứ cấp) không phản ánh đúng giá trị sử dụng thực tế tương ứng với mức độ phát triển của nền kinh tế thì việc áp dụng lý thuyết đó cần được xem xét một cách thận trọng để tránh làm cho giá thị trường tiếp tục bị sai lệch. Mặt khác, do hàng hóa đất đai mang tính đơn nhất và đặc điểm của thị trường đất đai là phi tập trung, không có một danh mục tham khảo có hệ thống và đủ tin cậy nên việc xác định giá thị trường và quản lý việc định giá thị trường là một vấn đề không đơn giản. Việc giá cả không phản ánh đúng giá trị thực tế và việc định giá đất không chính xác sẽ có tác động tiêu cực tới các hoạt động giao dịch trên thị trường sơ cấp và gây ảnh hưởng tới việc thực hiện mục tiêu quản lý là khuyến khích các hoạt động đầu tư vào đất đai. Có thể thấy rằng, quản lý thu tài chính đối với hoạt động của thị trường đất đai bao hàm quản lý thu tài chính đối với thị trường sơ cấp và quản lý thu thuế liên quan tới các giao dịch chuyển nhượng đất đai trên thị trường thứ cấp. Mục tiêu quản lý tài chính đối với thị trường sơ cấp sẽ gắn liền với mục tiêu quản lý kinh tế về đất đai là quản lý hiệu quả sử dụng đất một cách cân đối, hài hòa và đem lại hiệu quả kinh tế cao; mục tiêu quản lý thu thuế là để điều tiết hợp lý lợi ích tăng thêm từ các giao dịch chuyển nhượng đất đai. Với các mục tiêu như vậy thì yêu cầu về tăng thu tài chính trong quản lý thị trường sơ cấp không phải là nội dung ưu tiên hàng đầu trong khi yêu cầu quản lý thu thuế từ các giao dịch chuyển nhượng lại phải thực hiện theo nguyên tắc "tận thu" (thu đúng, thu đủ). Trong điều kiện thị trường hiện nay, việc áp dụng cơ chế "một giá" (theo bảng giá đất hàng năm) trong việc xác định nghĩa vụ tài chính đối với các giao dịch không qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất trên thị trường thứ cấp là một giải pháp cần được xem xét để đảm bảo sự ổn định, minh bạch về môi trường đầu tư và thực hiện cải cách hành chính (hình đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất vẫn được áp dụng đối với các giao dịch sử dụng quỹ đất sạch, là những khu vực có lợi thế vị