Đề tài Đầu tư của khu vực doanh nghiệp nhà nước

1 ĐẦU TƯ CỦA KHU VỰC DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC TS. Lê Đăng Doanh I. Đặt vấn đề Vấn đề cải cách doanh nghiệp nhà nước đã được đặt ra từ những năm trước đổi mới, trải qua nhiều cuộc thí điểm các mô hình khác nhau, đến 1990 sau khi bắt đầu công cuộc Đổi Mới DNNN trải qua giai đoạn bắt buộc phải “cai sữa” do nhà nước không còn khả năng cung ứng vật tư, nguyên liệu giá rẻ, dẫn đến phải tự thu hẹp, sáp nhập hàng loạt, đến Nghị Định 217 thực hiện bước đầu cơ chế thị trường đã bị kết tội là “đẩy Đảng ra”, Luật Doanh nghiệp Nhà nước và Luật Doanh nghiệp 2005, một số DNNN đã có những thay đổi đáng kể, nhất là những doanh nghiệp chụ sức ép cạnh tranh, song đến nay đã hơn 30 năm nhưng các vấn đề về khung pháp lý về quản lý tài sản (kể cả đất đai), thực hiện quyền chủ sở hữu, trách nhiệm giải trình, công khai minh bạch, kiểm toán độc lập v.v. vẫn chưa có tiến bộ cần thiết. Đầu tư ở DNNN vẫn có chi phí rất cao, mất nhiều thời gian và vẫn là miếng đất màu mỡ cho lợi ích nhóm. Đây là một vấn đề rộng lớn và phức tạp, bao gồm nhiều khía cạnh khác nhau như khung pháp lý và thủ tục đầu tư, chế độ trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm giải trình, đa dạng hóa đầu tư ra khỏi lĩnh vực chuyên môn như bất động sản, chứng khoán, khách sạn, khu nghỉ dưỡng, nhà hàng v.v. Đầu tư kém hiệu quả sẽ dẫn đến những hệ lụy gì cho nền kinh tế quốc dân. Trên cơ sở phân tích sẽ đề xuất một số kiến nghị với Quốc Hội. Sau đây xin đề cập đến một số khía cạnh trong chủ đề trên. II. Đầu tư của DNNN Đóng góp vào GDP của khu vực kinh tế nhà nước giảm từ 38,52% năm 200 xuống còn 34% năm 2008 theo bảng 1, song vốn và tài sản cố định của khu vực kinh tế nhà nước tăng lên rất nhanh như bảng 2 cho thấy. 2 Bảng 1 Cơ cấu GDP theo thành phần kinh tế Năm: 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Khu vực N.N 38,52 38,40 38,38 39,08 39,10 38,40 37,39 35,93 34,35 Khu v.ngoài N.N 48,20 47,84 47,86 46,45 45,77 45,61 45,63 46,11 46,97 Khu vực FDI 13,28 13,76 13,76 14,47 15,13 15,99 16,98 17,96 18,68 Nguồn TCTK Bảng 2 Đầu tư theo giá so sánh 1994 phân theo thành phần kinh tế (ngàn tỷ đồng) Năm: 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Tổng số 115,1 129,4 148,0 166,8 189,3 213,9 243,3 309,1 328,8 Khu vực N.N 68,1 77,4 86,7 95,5 105,1 115,2 126,6 131,9 110,3 Khu v.ngoài N.N 26,3 29,2 35,1 42,8 53,5 62,8 72,9 92,5 104,5 Khu vực FDI 20,7 22,8 26,2 28,5 30,7 35,9 43,8 84,7 114,0 Cơ cấu % Khu vực N.N 59,17 59,81 58,58 57,25 55,52 53,86 52,04 42,67 33,55 Khu v.ngoài N.N 22,85 22,57 23,72 25,66 28,26 29,36 29,96 29,93 31,78 Khu vực FDI 17,98 17,62 17,70 17,09 16,22 16,78 18,00 27,40 34,67 Nguồn: TCTK Theo tính toán của Nguyễn Quang A1, nếu trừ các phần đóng góp của các khu vực y tế, giáo dục, an ninh quốc phòng thì tỷ lệ đóng góp của doanh nghiệp nhà nước chỉ còn khoảng 27%. 1 Nguyễn Quang A, Doanh nghiệp nhà nước và vấn đề đặt ra, 2010. 3 Bảng 3 Ước lượng đóng góp của các doanh nghiệp nhà nước vào GDP Năm 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 % GDP 30,95 30,32 30,35 30,31 30,42 30,74 31,29 31,33 29,46 28,15 27,17 Như vậy, vốn của khu vực kinh tế nhà nước đã tăng từ 68, 1 ngàn tỷ năm 2000 lên 110,3 ngàn tỷ năm 2008.Tỷ trọng vốn của khu vực doanh nghiệp nhà nước tuy có giảm từ 67,13% năm 2000 xuống còn 47,1% năm 2007, song vẫn chiếm tỷ trọng cao nhất về vốn trong các thành phần kinh tế như bảng 3 sau đây cho thấy: Bảng 4 Cơ cấu vốn sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp theo thành phần kinh tế 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Tổng số 100. 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 DNNN 67,13 65,91 63,50 59,53 57,40 54,88 51,92 47,10 DN ngoài N.N 9,86 11,99 14,97 18,48 21,50 24,98 28,16 34,70 DN FDI 23,02 22,10 21,53 21,99 21,09 20,14 19,92 18,20 Hình 1 4 Cơ cấu vốn của các DN theo thành phần kinh tế 2000-2006 0 10 20 30 40 50 60 70 80 1 2 3 4 5 DNNN Tư nhân trong nước FDI Bảng 5 Cơ cấu TSCĐ và đầu tư tài chính của doanh nghiệp theo thành phần kinh tế 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Tổng số 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 DNNN 55,83 55,23 55,96 51,44 48,35 51,09 55,55 47,90 DN ngoài N.N 8,24 10,71 13,16 15,95 19,77 20,60 20,86 31,40 DN FDI 35,93 34,06 30,88 32,61 31,88 28,31 23,59 20,70 Nguồn: GSO- Điều tra doanh nghiệp & Niên giám Thống kê 2008 Doanh nghiệp nhà nước vẫn chiếm 48% tổng số vốn đầu tư trong ba thành phần kinh tế năm 2007 và có số vốn tuyệt đối cao nhất. 5 Theo báo cáo của Bộ Kế Hoạch-Đầu tư năm 2010, Đầu tư phát triển: tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội cả năm 2010 ước đạt 800 nghìn tỷ đồng, bằng 41%GDP, tăng 12,9% so với năm 2009. Trong đó: - Vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước ước đạt 180 nghìn tỷ đồng, bằng 22,5% tổng vốn đầu tư toàn xã hội, tăng 4,7% so với năm 2009. - Vốn trái phiếu Chính phủ ước đạt 68 nghìn tỷ đồng, bằng 8,5% tổng nguồn vốn đầu tư toàn xã hội, tăng 47,8% so với năm 2009. - Vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước ước đạt 55 nghìn tỷ đồng, bằng 6,9% tổng vốn đầu tư toàn xã hội, tăng 18,9% so với năm 2009. - Vốn đầu tư của DNNN ước đạt 66,1 nghìn tỷ đồng, bằng 8,8 % tổng vốn đầu tư toàn xã hội, tăng 6,4 % so với năm 2009. - Vốn đầu tư của dân cư và tư nhân ước đạt 249,5 nghìn tỷ đồng, bằng 31,2% tổng vốn đầu tư toàn xã hội, tăng 3,9% so với năm 2009. - Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (không bao gồm phần đóng góp trong nước) năm 2010 ước đạt 171,9 nghìn tỷ đồng (khoảng 8,5 tỷ USD), bằng 21,5% tổng vốn đầu tư toàn xã hội, tăng gần 28% so với năm 2009. Như vậy, đầu tư của doanh nghiệp nhà nước vẫn tiếp tục tăng 6,4% so với năm 2009. Khái niệm “vốn đầu tư” (investment capital) được cơ quan thống kê Việt Nam sử dụng là tổng số tiền đã bỏ ra hàng năm vào mục đích đâu tư nhưng chưa rõ là vốn tự có, vốn vay hay vốn ngân sách và phải phân biệt rất rõ ràng với chỉ tiêu “tích lũy tài sản” tương đương với khái niệm “Gross capital formation “. Bảng sau đây của tác giả Bùi Trinh2 cho ta thấy những khác biệt rất lớn giữa hai chỉ tiêu trên: bẢNG 6. Vèn ®Çu tƯ vA tIch luỸ TAI SẢN (Capital investment and Gross capital formation) ( 1994 price) Đơn vị tính: Nghin tỷ VN đồng 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Vốn đầu tư 115.1 129.4 148.0 166.8 189.3 213.9 243.3 306.1 Tích luỹ tài sản 83.5 92.5 104.3 116.6 128.9 143.3 160.2 199.0 Khác biệt 72.5% 71.5% 70.4% 69.9% 68.1% 67.0% 65.9% 65.0% Nguồn :Niên giám thống kê Rõ ràng rằng tỷ lệ tài sản tạo ra trên số vốn đầu tư ngày càng giảm sút, nếu như năm 2000 tỷ lệ tích lũy tài sản trên tổng số vốn đầu tư còn 83,5% thì đến năm 2 Bùi Trinh, Đánh giá hiệu quả đầu tư 6 2007 tỷ lệ này chỉ còn khoảng 65%, còn 35% tiền vốn bỏ ra đã không để lại giá trị gì. Các phát hiện trên báo chí gần đây cho thấy, trong không ít trường hợp xây đập, kè, cống, giá trị thực của tài sản còn thấp hơn nữa, chỉ còn khoảng 40% số vốn được chi vào công trình. So sánh với khu vực đầu tư nước ngoài thì tỷ lệ hình thành tài sản đạt 83% và của khu vực kinh tế tư nhân trong nước cũng đạt 68%. Thời gian thực hiện đầu tư trong các DNNN thường kéo dài do phải trình duyệt ở nhiều cấp, song khi có sự cố thì không thấy có cấp nào chịu trách nhiệm. Từ khi có ý tưởng đầu tư của doanh nghiệp nhà nước đến khi thực hiện, thường kéo dài nhiều năm mặc dầu doanh nghiệp nhà nước được ưu tiên nhiều về giải phóng mặt bằng. Quy trình xét duyệt tuy nhiều tầng nấc, nhưng giá trị tài sản của một dây chuyền sản xuất cùng tính năng trong doanh nghiệp nhà nước thường cao hơn 2 đên 4 lần của khu vực doanh nghiệp tư nhân trong nước. Mặc dầu có nghiệm thu nhưng không ít công trình vừa khánh thành thì đã bị hỏng , xuống cấp. Những ví dụ đó cho thấy, hiệu quả thấp, thất thoát trong đầu tư ở doanh nghiệp nhà nước có nhiều khâu và liên quan đến các cơ quan quản lý doanh nghiệp, quản lý đầu tư, định giá, nghiệm thu chứ không chỉ phát sinh tại bản thân doanh nghiệp nhà nước. Một ví dụ điển hình là nhà máy lọc dầu Dung Quất với vốn đầu tư tăng lên gấp nhiều lần từ 1,5 tỷ USD năm 997 lên 2005 tỷ năm 2005 và chốt lại 3,05 tỷ USD năm 2009 và kéo dài 13 năm, chậm tiến độ 9 năm, song vẫn được tuyên bố là đã giảm chi được 10.000 tỷ VNĐ. Đại lộ Thăng Long cũng đã chi vượt dự toán trên 1000 tỷ đồng. Có thể tiếp tục liệt kê nhiều công trình đầu tư vượt vốn dự toán rất nhiều. Với hiệu quả đầu tư thấp như vậy thì chỉ số ICOR của khu vực kinh tế nhà nước cũng thấp hơn nhiều so với khu vực kinh tế tư nhân trong nước và khu vực đầu tư nước ngoài. BẢng 7. HÖ sè ICOR tÝnh theo vèn ®Çu tƯ thùc hiÖn §¬n vÞ tÝnh: LÇn Sè TT 2000-2007 Tæng sè 5.2 1 Kinh tÕ Nhµ nưíc 7.8 2 Kinh tÕ ngoµi Nhµ nưíc 3.2 3 Kinh tÕ cã vèn ®Çu tư nưíc ngoµi 5.2 Bùi Trinh tính toán từ nguồn số liệu của TCTK 7 Khu vực kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài có thể phải chi cho chuyển giao công nghệ nên hệ số ICOR có thể cao hơn khu vực kinh tế tư nhân trong nước, song vẫn thấp hơn so với khu vực kinh tế nhà nước. Nếu sử dụng số liệu vốn đầu tư và GDP của Tổng Cục Thống kê theo giá so sánh, tác giả Phạm Lê Hoa trên TBKTSG đã tính được chỉ số ICOR của thời kỳ 2003-2008 là 8,36, trong đó chỉ số ICOR cho năm 2007 là 8,59, năm 2008 là 11,44 và năm 2009 là 14,22 chứng tỏ hiệu quả vốn đầu tư giảm đi rất nhanh chóng. Những số liệu tính toán của Phạm Lê Hoa phù hợp với số liệu của Bùi Trinh trên đây, phản ánh tình trạng giảm sút hiệu quả đầu tư rất nhanh chóng và nghiêm trọng trong nền kinh tế. Một vấn đề cần được làm rõ là số vốn đầu tư của doanh nghiệp nhà nước có nguồn gốc nào, có phải từ doanh nghiệp nhà nước tích lũy hay là vốn từ ngân sách, từ ODA và tín dụng từ các ngân hàng thương mại quốc doanh. Thực tế cho thấy toàn bộ vốn đầu tư từ ngân sách, từ vốn vay ODA đều do doanh nghiệp nhà nước thực hiện, doanh nghiệp tư nhân chỉ được làm thầu phụ hoặc B’ ( trong thực tế, đã xuất hiện B’’’’, B 4 phảy, tức là đã nhận thầu lại 4 lần!). Khoảng 65-60% tổng số vốn tín dụng được trao cho doanh nghiệp nhà nước trong khi 65% doanh nghiệp nhỏ và vừa không tiếp cận được nguồn vốn vay ngân hàng và phải đi vay trên thị trường phi chính thức với điều kiện rất ngặt nghèo. 8 Trường hợp ưu đãi điển hình là Vinashin đạt được hiệu quả kinh tế đáng báo động cũng bắt nguồn từ đầu tư kém hiệu quả, để lại khoản nợ 86.000 tỷ đồng. Do đầu tư kém hiệu quả trong khi tích lũy và tiết kiệm rất thấp, nhiều doanh nghiệp nhà nước đã đi vay trong nước và ngoài nước để đầu tư. Tập đoàn Điện lực EVN đã vay nước ngoài tỷ USD, trong đó vay riêng Trung Quốc 3,2 tỷ USD từ Quỹ hỗ trợ xuất khẩu của Trung Quốc nên đương nhiên phải nhận nhà thầu Trung Quốc và nhập thiết bị, vật tư từ Trung Quốc, đóng góp không nhỏ vào gánh nợ quốc gia. Theo Báo cáo Điểm lại của Ngân Hàng Thế Giới (2010), dư nợ ngân hàng cho các DNNN vay đã lên đến 33% GDP vào cuối năm 2009. Dư nợ trái phiếu do DNNN phát hành lên đến 3,2% GDP cuối năm 2009. Như vậy, tổng nghĩa vụ nợ của DNNN đến cuối năm 2009 lên đến 36,2% GDP, và số nợ này phải được coi là “nghĩa vụ nợ dự phòng của Chính phủ. Theo báo cáo của Chính phủ trình ra kỳ họp Quốc Hội vừa qua, tính đến ngày 30.06.2010, vốn chủ sở hữu ở các tập đoàn, tổng công ty nhà nước là 572.587 tỷ đồng, tăng 3,8% so với 2009, tổng giá trị tài sản của các tập đoàn, tổng công ty đạt 1.1518.999 tỷ đồng, tăng 4,8%, nợ phải trả của các đơn vị trên tính đến 2009 là 813.435 tỷ đồng. Tính sang USD thì vốn chủ sở hữu đạt 30 tỷ,m giá trị tài sản cố định đạt 70 tỷ, nợ là 40 tý USD, tương đương 40% GDP. Lợi nhuận của các tập đoàn, tổng công ty đó là 2 tỷ USD/ năm, tức là cần chi toàn bộ lợi nhuận trong suốt 20 năm mới có thể trả nợ. Như vậy, khả năng trả nợ của các tập đoàn, tổng công ty là rất mong manh và câu hỏi cần đề ra là ai sẽ phải trả nợ cho các tập đoàn, tổng công ty và trách nhiệm thuộc về ai. Các DNNN hiện đang có vị thế độc quyền hay có vị thế thống lình thị trường ở 12 sản phẩm và dịch vụ như bảng sau cho thấy. Bảng 8. Doanh nghiệp nhà nước độc quyền trong 12 ngành sản phâm và dịch vụ ngành Thị phần (1999, %) Thị phần (2003, %) Điện 94% 92% Than 97% 98% Giấy 50% 70% Thuốc là 63% N/A Xi măng 59% 55% Thép 64% 52% Phân bón hóa học N/A 90% Cao su N/A 69% Sản phẩm từ dầu lửa N/A 100% Hóa chất cơ bản N/A 99% Xăng dầu N/A 50% Vận tải đường sắt N/A 100% Vận tải hàng không N/A 90% 9 Trong số này có nhiều sản phẩm, dịch vụ liên quan đến kết cấu hạ tầng cơ bản như đường xá, cầu, bến cảng, sân bay, đường sắt v.v. Với hiệu quả đầu tư thấp, chi phí đầu tư cao một cách không thể giải thích được, giá các sản phẩm, dịch vụ đó được đẩy lên rất cao, làm giảm sút nghiêm trọng năng lực cạnh tranh của các doanh nghiệp, sản phẩm, dịch vụ trong điều kiện hội nhập quốc tế ngày càng sâu sắc. Nếu không giải quyết được khâu then chốt này thì năng lực cạnh tranh của nền kinh tế Việt Nam sẽ khó có thể cải thiện được. Bảng 9 thể hiện tính toán của Bùi Trinh cho thấy cơ cấu giá thành về sản phẩm trung gian, chi phí vận tải tăng lên trong khi chi phí lao động và lợi nhuận giảm sút mạnh phản ánh thực tế này. Bảng 9 Cơ cấu giá thành của nền kinh tế Cơ cấu giá thành của nền KT thay đổi theo hướng tăng chi phí sản phẩm trung gian, giảm chi phí lao động và lợi nhuận: Cơ cấu giá thành, % 2003 2007 Chi phí sp trung gian 52,7 57,8 Chi phí lao động 22,9 18,0 Chi phí cố định 4,7 4,4 Chi phí thương mại 1,6 5,5 Chi phí vận tải 1,1 1,2 Thuế 4,2 4,5 Lợi nhuận 12,9 8,5 Tổng các chi phí 100,0 100,0 1 Mặc dầu đầu tư kém hiệu quả và số nợ rất lớn nhưng trong những năm gần đây, các DNNN đã “đa dạng hóa” đầu tư và kinh doanh, đầu tư vào chứng khoán, bất động sản, khách sạn, nhà hàng là những lĩnh vực nằm ngoài chuyên môn của họ và cũng không được giao nhiệm vụ kinh doanh. Tuy vậy, Thông tư số 117/2010/TT-BTC ngày 05.08.2010 vẫn cho phép các tập đoàn kinh tế nhà nước được đầu tư khoảng 20% vốn sang các lĩnh vực ngoài nhiệm vụ chủ yếu đã được giao và cho phép công ty mẹ-công ty con được đầu tư vốn lẫn nhau. Xét tình trạng nơ nần và hiệu quả đầu tư thấp của DNNN, thì chủ trương này nên được xem xét lại 1 cách nghiêm túc. Kiến nghị Tình hình đầu tư kém hiệu quả của DNNN đã đem lại gánh nặng cho nền kinh tế, tăng thêm nợ nần của chính phủ, ảnh hưởng xấu đến năng lực cạnh tranh 10 của nền kinh tế. Đề nghi Quốc Hội có thái độ nghiêm túc cần thiết và các chủ trương thích hợp đối với tình trạng này. Trước hết, đề nghị Quốc Hội tăng cường giám sát hoạt động của các DNNN, xem xét việc ban hành các luật đặc thù liên quan đến các tập đoàn kinh tế lớn như dầu khí, điện v.v. Để nâng cao hiệu quả đầu tư ở doanh nghiệp nhà nước, đề nghị Quốc Hội thúc đẩy việc đẩy mạnh cải cách doanh nghiệp nhà nước, cổ phần hóa, thực hiện chế độ kế toán, kiểm toán, trách nhiệm giải trình nghiêm ngặt. Việc bổ nhiệm cán bộ chủ chốt của doanh nghiệp nhà nước cần thực hiện theo tuyển chọn công khai, theo những tiêu chí đã được cam kết khi nhậm chức về tăng năng suất lao động, hiệu quả đồng vốn, giảm tiêu hao năng lượng, vật tư v.v.Việc đánh giá cần tiến hành công khai, khách quan do một hội đồng độc lập được bổ nhiệm. Việc kiểm soát độc quyền, thực hiện cạnh tranh theo pháp luật cũng góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước. Khâu thứ hai quan trọng là cải cách các quy định luật pháp về đầu tư, đấu thầu, giám sát, nghiệm thu. Áp dụng cho tất cả các loại hình doanh nghiệp. Tài liệu tham khảo Ngân Hàng Thế Giới, Điểm lại, Báo cáo tại Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ 7-8 12.2010. Nguyễn Quang A, Doanh nghiệp nhà nước và những vấn đề cần đặt ra. Bùi Trinh, Đánh giá hiệu quả đầu tư Tổng Cục Thống kê, Điều tra doanh nghiệp từ 2000-2008. Phạm Lê Hoa, Thời Báo Kinh tế Sài Gòn, 02. 06. 2010