Đề tài Nhìn nhận lại vai trò của doanh nghiệp nhà nước trong giai đoạn phát triển mới

NHÌN NHẬN LẠI VAI TRÒ CỦA DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC TRONG GIAI ĐOẠN PHÁT TRIỂN MỚI TS. Trần Du Lịch 1. Hai mươi năm đổi mới tổ chức sắp xếp lại doanh nghiệp nhà nước: Quá trình đổi mới và sắp xếp lại doanh nghiệp nhà nước(DNNN) ở Việt Nam được tiến hành từ đầu thập niên 1990 và qua nhiều giai đoạn, gắn liền với quá trình đổi mới thể chế kinh tế, trong đó nổi bật là chủ trương xây dựng các tổng công ty (90 và 91) năm 1994; ban hành Luật DNNN năm 1995; tiến hành cỗ phần hóa một bộ phận lực lượng DNNN từ năm 1996 ( thí điểm từ năm 1993); thí điểm tổ chức tập đoàn kinh tế nhà nước năm 2005 vv... Quá trình trên có thể chia làm 4 giai đoạn : (1) giai đoạn 1991-1993: nhiệm vụ trung tâm của giai đoạn này là chấn chỉnh và tổ chức lại sản xuất kinh doanh của khu vực kinh tế quốc doanh; khắc phục hiện tượng thành lập xí nghiệp quốc doanh tràn lan ở các ngành và các địa phương trong giai đoạn 1986- 1990.(Hai văn bản pháp lý quan trọng để điều chỉnh nhiệm vụ tổ chức và sắp xếp lại doanh nghiệp nhà nước là: Quyết định số 315/HĐBT và Nghị định 388/HĐBT);(2) giai đoạn 1994-1997:Nhiệm vụ trọng tâm của giai đoạn này là tổ chức lực lượng doanh nghiệp nhà nước thành các Tổng công ty nhà nước giữ vai trò chủ lực của lực lượng DNNN; đồng thời sắp xếp lại, đa dạng hóa sở hữu các DNNN có quy mô nhỏ; xóa bỏ dần chế độ chủ quản cấp trên của doanh nghiệp nhà nước.(Khung pháp lý điều chỉnh là Quyết định số 90/TTg, số 91/TTg về tổ chức các Tổng công ty nhà nước; Chỉ thị số 500/TTg của Thủ tướng Chính phủ về sắp xếp tổng thể các DNNN; Nghị định số 28/CP về cổ phần hóa DNNN).Đánh dấu của giai đoạn này là sự ra đời của các Tổng công ty nhà nước hoạt động theo mô hình mới và phân biệt rõ hai loại hình doanh nghiệp nhà nước: doanh nghiệp nhà nước hoạt động kinh doanh và doanh nghiệp nhà nước hoạt động công ích; (3)giai đoạn 1998-2001:Tiếp tục củng cố và sắp xếp lại DNNN theo tinh thần Nghị quyết TW 3( khóa VIII), nổi bật của thời kỳ này là thực hiện mạnh mẽ quá trình cỗ phần hóa DNNN;thực hiện cơ chế giao, bán, khoán, cho thuê;củng cố các Tổng công ty nhà nước; áp dụng các biện pháp để lành mạnh hóa tài chính..;(4) Giai đoạn từ năm 2001 đến nay:tổ chức mô hình tổng công ty đầu tư tài chính nhà nước, tiếp tục CPH DNNN và nổi bật là chủ trương tổ chức thí điểm các Tập đoàn kinh tế nhà nước (từ năm 2005 đến 2010). Nhìn chung qua 4 giai đoạn thực hiện quá trình đổi mới và sắp xếp lại lực lượng DNNN đã đạt được những kết quả đáng kể:giảm nhanh về số lượng ( từ khoảng 12.000 DN vào năm 1991 giảm còn khoảng 1500 DN hiện nay); chuyển đổi sở hữu phần lớn các doanh nghiệp nhỏ.Số lượng giảm nhưng quy mô tài sản và vốn chủ sở hữu tăng lên hàng chục lần so với thời kỳ đầu trước khi tổ chức 2 lại; xây dựng được nhiều DNNN có quy mô lớn, có vai trò và vị trí quan trọng đối với nền kinh tế nước ta.Tuy nhiên, tính đến thời điểm 1.7.2010, khi Luật DNNN hết hiệu lực, mục tiêu tổ chức sắp xếp lại DNNN đề ra đã không đạt được : tiến trình CPH bị trì trệ; nhiều DNNN độc lập hoặc Tổng công ty nước cần CPH, chuyển đổi loại hình doanh nghiệp mang tính hình thức từ công ty nhà nước thành Cty TNHH một thành viên ( mà bản chất vẫn như cũ); hiệu quả sử dụng các yếu tố sản xuất ( đất đại, tiền vốn, nguyên vật liệu..) kém hơn các loại hình doanh nghiệp khác; lực lượng DNNN đang chiếm giữ một nguồn lực rất lớn của nền kinh tế, nhưng sự đóng góp cho nền kinh tế hoàn toàn không tương xứng, xét về tỷ trọng đóng góp cho GDP ( khoảng 27-28% GDP), giải quyết việc làm ...hay vai trò "con sếu đầu đàn" dẫn dắt nền kinh tế. Bên cạnh đó cơ chế quản lý vẫn còn nhiều bất cập như: quyền quản lý nhà nước đối với DNNN; vai trò của chủ sở hữu hoặc người đại diện chủ sở hữu; quyền chủ động điều hành sản xuất, kinh doanh của DN; vai trò và cơ chế trách nhiệm, quyền lợi của Hội đồng quản trị hoặc Hội đồng thành viên; chuyển cơ chế giao vốn sang cơ chế đầu tư vốn; cơ chế tài chính và cơ chế phân phối lợi nhuận của doanh nghiệp;gắn lợi ích vật chất với trách nhiệm của người quản lý và đội ngũ lao động v.v…chưa được chế định rõ ràng bằng một đạo luật. 2. DNNN là công cụ để nhà nước hạn chế, bổ sung những khuyết tật của thị trường, chứ không phải tồn tại vì nó. 2.1.Về lý luận cũng như thực tiễn cho thấy, không phải lúc nào thị trường cũng đúng trong việc phân bố nguồn lực của nền kinh tế; sự thất bại của thị trường sẽ mang đến những hệ quả nghiêm trọng đối với nền kinh tế, tạo nên những cuộc khủng hoảng kinh tế; đặc biệt là ở những quốc gia đang trong giai đoạn CNH. Thực tế ở Việt Nam trong những năm gần đây với các cơn “sốt” nhà đất, chứng khoán, lương thực, thực phẩm… là minh chứng rõ nét về sự thất bại của thị trường trong việc phân bố nguồn vốn đầu tư, làm méo mó thị trường, lãng phí nguồn lực xã hội. Về thuộc tính của kinh tế thị trường, cho đến nay vẫn bộc lộ 3 khuyết tật lớn:(1) Luôn luôn có nguy cơ mất cân đối cung - cầu tạo ra các cuộc khủng hoảng thừa hoặc khủng hoảng thiếu;(2) Vì mục tiêu lợi nhuận và cạnh tranh, doanh nghiệp ít quan tâm đến lợi ích toàn cục, lợi ích cộng đồng như gây ô nhiễm, phá hoại môi trường, trốn tránh luật pháp, gian lận thương mại v.v… là những điển hình;(3) Kinh tế thị trường về bản chất là mô hình làm giàu cho thiểu số; tự nó không thể làm giàu cho mọi người.Những khuyết tật trên, các quốc gia, tuỳ theo điều kiện lịch sử và đặc điểm của mình và tùy theo mục tiêu của nhà nước đó đề ra những công cụ quản lý khác nhau. Ngày nay, khi nói đến phát triển bền vững, tức là Nhà nước có chức năng khắc phục 3 khuyết tật của thị truờng nói trên.Nhà nước không bao cấp rủi ro cho doanh nghiệp, nhưng cũng không tạo ra những rủi ro cho doanh nghiệp bằng 3 các quyết định hành chính của mình. Hiện nay, hệ thống pháp luật của nước ta trong quản lý kinh tế thị trường, tuy chưa hoàn thiện, nhưng cũng đã phủ kín hầu hết các lĩnh vực. Nhưng thực tế hiệu lực và hiệu quả quản lý Nhà nước về kinh tế chưa cao là do sự can thiệp của Nhà nước, ở nhiều cấp chính quyền khác nhau, không phù hợp với sự vận động của thị trường. Nhưng mặt khác Nhà nước lại thiếu công cụ và cơ chế giám sát, chế tài để bảo đảm các chủ thể tham gia các quan hệ thị trường tuân thủ “luật chơi” đã đề ra. Do đó, cùng với công cụ kế hoạch và các chính sách điều tiết vĩ mô, việc thành lập và sử dụng các tổ chức kinh tế của Nhà nước chính là sự bổ khuyết thị trường bằng lực lượng vật chất của Nhà nước. Do đó, vấn đề cải cách Doanh nghiệp nhà nước chính là “tái cấu trúc “ lực lượng này để làm tốt vai trò tham gia bổ khuyết và trên một số ngành và ở thời điểm nhất định để dẫn dắt thị trường, cung cấp tốt hơn các loại “hàng hoá và dịch vụ công cộng” phục vụ mục tiêu CNH và phát triển bền vững. Đây chính là lý do có mặt của DNNN. 2.2. Nếu đứng trên quan điểm này để phân tích lực lượng DNNN hiện hữu, thì đang tồn tại 3 vấn đề sau đây : (1) nhập nhằng giữa doanh nghiệp kinh doanh vì mục tiêu lợi nhuận ( hình thức công ty ) với định chế công phi lợi nhuận ( phi lợi nhuận không có nghĩa là bản thân tổ chức đó hoạt không sinh lời, mà chủ sở hữu không thu lợi nhuận);(2)mặc dù tất cả các DNNN hiện nay đều được chủ sở hữu ( nhà nước ) cho được hưởng cơ chế phi lợi nhuận ( nhà nước không lấy lợi nhuận sau thuế như khu vục tư nhân chia cỗ tức chẳng hạn), nhưng trong hầu hết các ngành có DNNN đều không “ dẫn dắt “ được thị trường, nếu bỏ cơ chế độc quyền. Điều này cho thấy việc quản trị kém hiệu quả và (3)hai nhóm lãnh vực cần sự can thiệp mang tính chủ đạo của lực lượng kinh tế nhà nước là : cung cấp hàng hoá và dịch vụ công cộng và các ngành kinh tế có hiệu quả sinh lời thấp, nhưng cần thiết cho quá trình CNH như cơ khí chế tạo, công nghiệp phụ trợ, đầu tư cho TTBĐS sơ cấp, nghiên cứu, ứng dụng và phát triển công nghiệp công nghệ cao…nhưng dường như nhà nước lại “nhường” cho thị trường.Nhà nước đầu tư phát triển lĩnh vực nào phải thể hiện quyết tâm chính trị của nhà nước, chứ không phải để mặc DNNN cân nhắc hiệu quả tài chính đơn thuần. Tái cấu trúc lực lượng DNNN để lực lượng này thực sự là sức mạnh vật chất, cùng với thể chế kinh tế trở thành công cụ dẫn dắt thị trường theo mục tiêu phát triển của nhà nước. Đây là một nội dung rất quan trọng, không chỉ nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về kinh tế, mà còn lôi kéo được các thành phần kinh tế khác phát triển phù hợp với mục tiêu phát triển của nhà nước.Một đạo luật để chế định vấn trên đang là vấn đề bức xúc đối với các nhà lập pháp Việt nam. 4 3.Những giải pháp trước mắt: Vấn đề tái cấu trúc lực lượng DNNN theo quan điểm trên cần có một kế hoạch tổng thể thực hiện trong nhiều năm. Song song với việc xây dựng đề án trên, trước mắt đề nghị quan tâm một số giải pháp sau đây: + Thứ nhất: sửa đổi ngay những quy định không phù hợp đang cản trở quá trình CPH DNNN trong suốt 3 năm qua liên quan đến vấn đề xác định giá trị doanh nghiệp; việc chọn đối tác chiến lược; bán cỗ phần ưu đãi cho người lao động..nhằm đẩy nhanh tiến độ CPH, kể cả CPH toàn Tcty. + Thứ hai: dừng việc thành lập các Tập đoàn kinh tế nhà nước mang tính hành chính không phù hợp với quy luật phát triển doanh nghiệp.Đánh giá, xem xét lại những tập đoàn đã thành lập trong các năm qua,nếu cần thiết nên sắp xếp lại. + Thứ ba: Chính phủ không bảo lĩnh tín dụng hoặc cho vay chỉ định đối với DNNN.Buộc tất cả DNNN phải huy động vốn qua cơ chế thị trường.Chính phủ chỉ hỗ trợ tín dụng cho những DNNN hoạt động cung cấp hàng hóa công cộng, mà không thu hút được các thành phần kinh tế khác đầu tư hoặc thực hiện nhiệm vụ chính trị do Chính phủ giao ( loại doanh nghiệp này chịu sự giám sát bằng cơ chế riêng). + Thứ tư: Buộc tất cả các tập đoàn và Tcty nhà nước phải công bố thông tin như quy định đối với các doanh nghiệp niêm yết trên thị trường chứng khoán. + Thứ năm: thành lập một cơ quan ngang bộ để thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu ( nhà nước) quản lý toàn bộ vốn kinh doanh của nhà nước; trên cơ sở đó xóa hoàn toàn cơ chế "chủ quản" hiện nay. Cơ quan này chịu sự giám sát trực tiếp của Quốc hội. + Thứ sáu: khẩn trương xây dựng Luật quản lý vốn kinh doanh của Nhà nước hay một tên gọi nào đó, nhưng nội hàm là " hoạt động kinh doanh của nhà nước phải được điều chỉnh bằng Luật”.