Đề tài Vai trò và trách nhiệm của quốc hội đối với đầu tư công

1 VAI TRÒ VÀ TRÁCH NHIỆM CỦA QUỐC HỘI ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ CÔNG TS. Trần Văn, Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội Quy định của pháp luật về vai trò và trách nhiệm của Quốc hội đối với đầu tư công Giám sát đầu tư công bao gồm giám sát việc sử dụng các nguồn vốn của nhà nước đầu tư vào các công trình, dự án kinh tế - xã hội. Hàng năm, đầu tư công được thực hiện bằng nguồn vốn ngân sách chiếm tỷ lệ khoảng trên 20% tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Vấn đề quan trọng là làm thế nào để tăng cường hoạt động giám sát nhằm quản lý, chống thất thoát và lãng phí trong đầu tư công. Quy định của pháp luật về vai trò, trách nhiệm giám sát của Quốc hội trong đầu tư công được thể hiện trong Hiến pháp và các luật có liên quan đến NSNN và đầu tư công. Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi), khoản 4 Điều 84 quy định “Quốc hội quyết định ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương”. Luật tổ chức Quốc hội (2001), Điều 1 của Luật tổ chức Quốc hội quy định “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước”. Điều 2 của Luật quy định Quốc hội “quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế”. Luật về hoạt động giám sát của Quốc hội (2003) quy định chức năng giám sát của Quốc hội. Theo đó, Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao của mình tại kỳ họp Quốc hội trên cơ sở hoạt động giám sát của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội. Tại điều 3, về thẩm quyền giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội quy định “Quốc hội giám sát hoạt động của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao”. Luật tổ chức Chính phủ (2001), Điều 9 chỉ rõ Chính phủ: “…Xây dựng dự án chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội dài hạn, năm năm, 2 hàng năm trình Quốc hội; chỉ đạo thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch đó; Trình Quốc hội dự toán ngân sách nhà nước, dự kiến phân bổ ngân sách trung ương và mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương, tổng quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm; tổ chức và điều hành thực hiện ngân sách nhà nước được Quốc hội quyết định; Quyết định chính sách cụ thể, các biện pháp về tài chính, tiền tệ, tiền lương, giá cả;…”. Luật quản lý nợ công (2009), quy định Quốc hội “quyết định mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn năm năm nhằm bảo đảm chỉ tiêu an toàn về nợ. Quyết định tổng mức, cơ cấu vay và trả nợ hàng năm của Chính phủ gắn với dự toán ngân sách nhà nước. Quyết định chủ trương đầu tư đối với dự án, công trình quan trọng quốc gia từ nguồn vốn vay của Chính phủ. Giám sát việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý nợ công”. Luật Ngân sách nhà nước 2002, Điều 15 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội đối với NSNN bao gồm: quyết định dự toán ngân sách nhà nước chi tiết theo các lĩnh vực chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ và viện trợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòng ngân sách; quyết định các dự án, các công trình quan trọng quốc gia được đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước; giám sát việc thực hiện ngân sách nhà nước, chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, nghị quyết của Quốc hội về ngân sách nhà nước, các dự án và công trình quan trọng quốc gia, các chương trình phát triển kinh tế - xã hội, các dự án và công trình xây dựng cơ bản quan trọng khác… Bên cạnh đó, việc giám sát của Quốc hội còn được thực hiện dựa trên quy định của một số luật chuyên ngành như Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng… Tóm lại, theo các quy định hiện hành thì cơ sở pháp lý về vai trò, trách nhiệm giám sát đầu tư công của Quốc hội rất rõ ràng. Căn cứ các quy định của pháp luật như đã trình bày ở trên, Quốc hội có toàn quyền thực hiện giám sát đầu tư công. Quốc hội thể hiện vai trò và trách nhiệm giám sát đầu tư công Tại các diễn đàn của Quốc hội, vấn đề hiệu quả đầu tư công nói riêng và kết quả chi ngân sách nói chung, các vi phạm quy định của pháp luật trong đầu tư công đang đặt ra yêu cầu tăng cường vai trò và trách nhiệm của Quốc hội trong việc giám sát đầu tư công. Từ những quy định khung như đã trình bày ở trên, khi thực hiện giám sát đầu tư công, Quốc hội cần chú ý tới toàn bộ quá trình thực hiện đầu tư, từ việc lập và giao kế hoạch đầu tư công, phê duyệt chương trình, dự án đầu tư công và tổ chức thực hiện các chương trình, dự án đó. Trong thực tế, thông qua các cơ quan chuyên môn của mình, Quốc hội mới chỉ thực hiện giám sát đầu tư công ở cấp độ vĩ mô, chưa vào sâu được tới được các công trình, dự án cụ thể. Ngay cả các công trình quan trọng quốc gia thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội, việc giám sát định kỳ hàng năm cũng chỉ tập trung vào một số mục tiêu nhất định. Ví dụ, từ khía cạnh giám sát chấp hành chi NSNN, Quốc hội có thể thấy rõ tình trạng bố trí vốn đầu tư cho nhiều dự án chưa đúng với quy hoạch, kế hoạch 3 được cấp có thẩm quyền phê duyệt, chưa đủ thủ tục, chưa căn cứ vào nguồn lực và còn dàn trải; nhiều dự án đầu tư triển khai chậm, kéo dài thời gian thực hiện, làm giảm hiệu quả vốn đầu tư từ NSNN; tiến độ giải ngân vốn hàng năm còn thấp so với dự toán đã bố trí do công tác giải phóng mặt bằng, đấu thầu… thực hiện chậm. Qua xem xét thẩm quyền quản lý chi đầu tư từ nguồn NSNN, Quốc hội có thể thấy pháp luật hiện hành chưa có các quy định cụ thể về quyền hạn, trách nhiệm của người quyết định đầu tư, chủ đầu tư và trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị trong quản lý vốn đầu tư phát triển từ khâu bố trí vốn, thực hiện đến thanh toán và quyết toán vốn đầu tư; việc phân công trách nhiệm quản lý chi đầu tư từ nguồn NSNN còn chưa phù hợp khi cơ quan bố trí vốn thì không nắm được thực tế triển khai các công trình, dự án. Vấn đề thẩm quyền, trách nhiệm bố trí chi ngân sách cho các chương trình, dự án theo tiến độ và phân kỳ vốn rất quan trọng vì nó ảnh hưởng trực tiếp tới hiệu quả đầu tư công. Qua giám sát, Quốc hội có thể phát hiện ra những kẽ hở của pháp luật khi chưa có những quy định cụ thể về thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị trong việc bố trí chi ngân sách cho các chương trình, dự án theo tiến độ và phân kỳ vốn, dẫn đến trong quá trình tổ chức thực hiện, nhiều dự án, công trình đầu tư xây dựng cơ bản không được bố trí vốn đúng theo tiến độ thực hiện, kéo dài thời gian thi công, giảm hiệu quả vốn NSNN. Luật NSNN chưa có quy định lập dự toán ngân sách hàng năm gắn với xây dựng khuôn khổ tài chính trung hạn và khuôn khổ chi tiêu trung hạn, chưa có quy định về việc lập, bố trí nguồn vốn đầu tư công theo chương trình, nhiệm vụ, dự án. Do đó, Quốc hội có thể yêu cầu Chính phủ bổ sung các quy định thực hiện việc lập, bố trí vốn đầu tư công theo chương trình, nhiệm vụ, dự án, chú trọng hiệu quả đầu ra; giao trách nhiệm của các bộ, ngành về kết quả đầu ra của dự án, coi đây là cơ sở đánh giá việc thực hiện nhiệm vụ và quản lý, sử dụng nguồn lực ngân sách cho đầu tư công. Một số vấn đề khác như quy định cho phép chi chuyển nguồn, ứng trước dự toán NSNN năm sau cũng cần được xem xét lại nhằm tránh việc sử dụng vốn lãng phí, không đúng mục đích, sai nguyên tắc... Những bất cập trong công tác kiểm toán và quyết toán các công trình, dự án sử dụng nguồn vốn NSNN do các quy định của pháp luật chưa đồng nhất cần được khắc phục.Việc xử lý các sai phạm trong quá trình tổng hợp quyết toán và xử lý kết quả kiểm toán các dự án, công trình đầu tư công cũng như biện pháp chế tài cụ thể đối với các tổ chức, cá nhân, cơ quan đơn vị không thực hiện nghiêm các kiến nghị của Kiểm toán nhà nước cũng như chưa có quy định cụ thể cần phải được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với tình hình thực tiễn. Tất cả đang đặt ra nhiều vấn đề cần xem xét, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện các quy định của pháp luật về quản lý đầu tư công một cách căn bản, toàn diện và phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh mới, trọng tâm là Luật đầu tư công. Bên cạnh đó, công tác giám sát đầu tư công cũng như chấp hành dự toán NSNN ở các bộ, ngành trung ương và địa phương, được Quốc hội giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, các Đoàn đại 4 biểu Quốc hội và các đại biểu Quốc hội, nhưng việc tiến hành giám sát còn chưa được thường xuyên, chưa đồng đều giữa các vùng lãnh thổ; phạm vi giám sát rộng và lồng ghép với nhiều mục tiêu, nên chưa có điều kiện đi sâu vào giám sát đầu tư công ở từng dự án, công trình cụ thể; chất lượng giám sát chưa cao. Khi Quốc hội tiến hành giám sát tổng thể về đầu tư công cần lưu ý đến việc tập trung nguồn vốn đầu tư nhà nước vào các dự án cơ sở hạ tầng, công nghiệp chế tạo, công nghiệp phụ trợ có sử dụng nhiều lao động, tăng vốn đầu tư của nhà nước cho lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn, ưu tiên vốn đầu tư cho những công trình sẽ mang lại hiệu quả kinh tế xã hội lớn, công trình sắp hoàn thành... Làm sao vừa tăng chi đầu tư công vừa đạt mục tiêu tăng trưởng kinh tế, vừa thực hiện tái cơ cấu lại nền kinh tế, đảm bảo cho kinh tế phát triển bền vững. Ví dụ, từ thực tiễn giám sát việc triển khai, phân bổ vốn trái phiếu chính phủ, Quốc hội đã chỉ ra những yếu kém làm giảm hiệu quả đầu tư công như: chất lượng công tác quy hoạch còn thấp làm hạn chế hiệu quả sử dụng vốn; chất lượng một số chương trình, dự án còn thấp, thiếu tầm nhìn dài hạn trong quyết định đầu tư; việc điều hành, phân bổ và sử dụng nguồn vốn còn nhiều bất cập chậm được khắc phục đã phần nào làm giảm hiệu quả nguồn vốn vay; thời gian thực hiện dự án thường kéo dài dẫn đến làm tăng tổng mức đầu tư, làm giảm đáng kể hiệu quả đầu tư, làm tăng trách nhiệm trả nợ của NSNN; tổng mức đầu tư các công trình, dự án sử dụng TPCP tăng quá cao, quá sức chịu đựng của nền kinh tế, dẫn đến những khó khăn trong đảm bảo an ninh tài chính quốc gia; và một số biểu hiện lãng phí, tiêu cực khác. Tóm lại, việc không ngừng nâng cao vai trò và thẩm quyền của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội trong giám sát đầu tư công là rất quan trọng, bằng cách tiếp tục hoàn thiện cơ sở pháp lý để phân bổ nguồn vốn đầu tư công công bằng, sử dụng có hiệu quả phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, ổn định nền tài chính quốc gia, góp phần tăng trưởng kinh tế bền vững, thực hiện xóa đói giảm nghèo. Cần tăng cường phân cấp quản lý ngân sách, trong đó có chi đầu tư công, đảm bảo tính thống nhất về thể chế của ngân sách nhà nước và vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương; đồng thời phát huy tính chủ động, sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước. Nâng cao tính minh bạch, dân chủ và công khai trong quản lý đầu tư công đi đôi với đổi mới cơ chế quản lý đầu tư công phù hợp với cơ chế thị trường có sự điều tiết của nhà nước. Đổi mới phương thức quản lý đầu tư công thông qua đẩy mạnh cải cách hành chính trong công tác quản lý đầu tư công, kiểm soát chặt chẽ hoạt động đầu tư công và tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, nâng cao kỷ luật, kỷ cương trong quản lý đầu tư công, đảm bảo thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, chống tham nhũng trong quản lý đầu tư công từ ngân sách nhà nước là những vấn đề Quốc hội cần quan tâm trong thực hiện vai trò và trách nhiệm giám sát của mình.