Đổi mới để tiến tới phát triển đô thị bền vững

129 ĐỔI MỚI ĐỂ TIẾN TỚI PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ BỀN VỮNG ThS. Lê Quốc Anh Trường ĐH Kinh tế Quốc dân Lê Thị Trâm Anh ĐH New South Wales, Australia Tóm tắt Hơn 30 năm qua, phát triển bền vững đã trở thành vấn đề nóng, thành con đường phải chọn của hầu hết quốc gia, là thách thức lớn trong phát triển của nhiều đô thị. Bởi không chỉ cần bền vững về kinh tế, mà còn phải bền vững về xã hội và môi trường, mà ba mặt này vốn có xu thế đánh đổi, loại trừ lẫn nhau. Ở nước ta, hệ thống đô thị đã khá phát triển, nhưng nhiều đô thị tiềm ẩn nguy cơ không bền vững, với nhiều nguyên nhân. Để đáp ứng nhu cầu phát triển đô thị bền vững lớn và cấp bách, nước ta cần vận dụng cách mạng công nghiệp (CMCN) 4.0, dùng phân vùng kinh tế để phân định lại chức năng cho từng đô thị. Lấy đó làm hạt nhân tổ chức quá trình kinh tế, thu gọn cơ cấu ngành, phục vụ các hiệp định thương mại tự do (FTA), thiết kế chính sách để thực hiện theo lộ trình. Dự báo quy mô dân cư, cùng các đối tượng cần có và địa điểm phân bố, dùng quy hoạch làm công cụ hỗ trợ để nâng cao an sinh xã hội. Từng bước nâng cao mức độ khai thác, sử dụng hợp lý tài nguyên, tăng cường tái tạo, cải thiện và giảm thiểu tác động tiêu cực tới môi trường, hướng tới nâng cấp hệ sinh thái xây dựng cho từng đô thị... Từ khóa: bền vững, đô thị, môi trường. 1. Đặt vấn đề Là nước tới năm 2018 mới có tỷ lệ thị dân 37,5%, thấp xa mức gần 50% chung của cả thế giới, nên vấn đề đẩy mạnh đô thị hóa ở Việt Nam là một đòi hỏi tất yếu. Song với đất nước có quy mô diện tích trung bình, chỉ 331.221 km2, đứng thứ 68/218 quốc gia và vùng lãnh thổ của thế giới, mà có đến 804 đô thị, thì lại là con số khá cao. Trong đó nhiều đô thị ở trung du và miền núi hầu như chỉ là trung tâm hành chính, hoạt động kinh tế đơn giản như là trung tâm thương mại, văn hóa của một huyện. Làm cho “số phận” nhiều thị trấn bị đe dọa khi nhà nước đang cố gắng sáp nhập hàng chục huyện ở nhiều nơi. Bên cạnh đó, việc phát triển của các đô thị lớn của nước ta, nhất là Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh, cũng rất không bền vững. Tình trạng ùn tắc giao thông vào giờ cao điểm “như cơm bữa”, không khí bụi bặm, thiếu nước sinh hoạt, điện phập phù, thiếu trường học, bệnh viện diễn ra thường xuyên. Hiện tượng người già thiếu nơi sinh hoạt, 130 trẻ em đá bóng dưới lòng đường, thiếu cây xanh, công viên, cứ mưa là úng ngập – là “chuyện thường ngày”. Nhiều con đường mới làm đã phải đào xới để lắp điện nước, làm lại, hoặc thành đường cụt; nhiều nơi cột điện “mọc” dưới lòng đường. Bên cạnh đó, việc không thiếu nhà “hoang”; phải cưỡng chế nhiều dãy nhà, khu phố; kiện cáo vì tranh chấp nhà đất - là chuyện không hiếm, gây tổn thất xã hội không nhỏ... Để góp phần khắc phục các bất ổn trên, hỗ trợ đô thị phát triển bền vững, thúc đẩy phát triển quốc gia, bài viết này tập trung nghiên cứu: (i) Đổi mới để phát triển đô thị bền vững ở nước phát triển chưa cao; (ii) Khái quát về phát triển đô thị bền vững ở Việt Nam, và (iii) Các giải pháp hỗ trợ phát triển đô thị bền vững ở nước ta. 2. Tổng quan nghiên cứu, cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Phát triển bền vững, quy hoạch đô thị, chuyển dịch cơ cấu ngành ở đô thị ở nước phát triển chưa cao - đều đã được nghiên cứu nhiều cả trong và ngoài nước. Song nghiên cứu tổng hợp ba nội dung trên trong một đô thị, trong bối cảnh cách mạng công nghiệp (CMCN) 4.0 là khoảng trống cần nghiên cứu, có tính cấp thiết và thực tiễn ở nước ta. Mặt khác, là chuyên đề phân tích trong lĩnh vực kinh tế, nên cơ sở lý thuyết được dùng trong chuyên đề là kinh tế học, nhất là kinh tế vĩ mô, kinh tế vi mô, kinh tế đầu tư, kinh tế phát triển. Hơn nữa, chuyên đề phân tích ảnh hưởng của quy hoạch tới phát triển kinh tế, tới an sinh xã hội, tới môi trường ở đô thị Việt Nam trong bối cảnh hội nhập quốc tế sâu rộng và CMCN 4.0 phát triển. Nên còn cần dựa vào các văn kiện, quan điểm chính thống của Đảng, Chính phủ về quy hoạch, phát triển đô thị, thu hút đầu tư, hội nhập quốc tế, và bảo vệ môi trường. Đồng thời, cần các thông tin, nhìn nhận, đánh giá về các vấn đề trên, cùng các diễn biến của chúng của các cơ quan chuyên ngành, người tham gia, chuyên gia, nhà nghiên cứu trong các lĩnh vực tương ứng. Từ tài liệu thu thập được, tiến hành nghiên cứu định tính, thông qua các phương pháp, như: phương pháp phân tích và tổng hợp lý thuyết, phương pháp chuyên gia, phương pháp phân tích tổng kết kinh nghiệm, phương pháp nghiên cứu lịch sử Trên quan điểm duy vật biện chứng: dùng phép diễn dịch để suy đoán hệ quả, dùng phép so sánh để đưa ra nhận định trung gian, từ đó dùng phép quy nạp để đưa ra kết luận, tổng hợp lại để đề đạt kiến nghị, giải pháp... 3. Kết quả nghiên cứu và thảo luận 3.1. Đổi mới để phát triển đô thị bền vững ở nước phát triển chưa cao 3.1.1. Phát triển bền vững - con đường phải chọn Ngay từ giữa thế kỷ XX, nhiều người đã nhận thấy nếu cứ khai thác, sử dụng, tác động tùy tiện thì nhiều nguồn tài nguyên thiên nhiên sẽ cạn kiệt, môi 131 trường sẽ xuống cấp. Dường như việc khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên và tác động vào môi trường để phát triển kinh tế, xã hội sẽ bắt con người phải đánh đổi bằng sự giảm dần của chất lượng môi trường sống. Đây đó bắt đầu xuất hiện nhiều biểu hiện bất ổn trong khai thác tài nguyên thiên nhiên quá mức, tác động xấu của con người vượt giới hạn chịu đựng của môi trường. Đến khi cuốn “Mùa xuân câm lặng” của Rachel Carson được xuất bản năm 1962, tiết lộ những hiểm họa của thuốc trừ sâu DDT, đã chính thức gióng hồi chuông cảnh tỉnh nhân loại cần phải quan tâm tới môi trường. Nhưng phải tới năm 1970, mới có nỗ lực quốc tế đầu tiên hành động vì môi trường, là việc UNESCO thành lập Chương trình Con người và Sinh quyển, để phát triển cơ sở khoa học cho việc sử dụng hợp lý, bảo tồn tài nguyên sinh vật và cải thiện quan hệ giữa loài người và môi trường. Sau đó, tháng 6/1972, Hội nghị của Liên hợp quốc về Con người và Môi trường được tổ chức tại Stockhom, Thụy Điển, với 113 quốc gia tham dự. Hội nghị đã ra tuyên bố về môi trường, thành lập Chương trình Môi trường của LHQ (UNEP) nhằm gìn giữ môi trường sống cho nhân loại... Từ đó, các hoạt động về môi trường ngày càng phổ biến, rộng về diện, sâu về chất, đa dạng về hình thức trên phạm vi toàn thế giới. Song, do mức sống chung còn thấp, số người sống trong nghèo khổ còn đông, áp lực tăng trưởng còn cao, nên tác động tới môi trường vẫn tăng. Nhiều nơi dấu chân sinh thái của con người đã vượt sức tải sinh học của Trái đất, dấu chân cacbon vượt quá ngưỡng an toàn của khí quyển, làm các hệ sinh thái suy thoái không ngừng. Buộc thế giới phải thay đổi suy nghĩ và hành động để “Cứu lấy Trái đất” - ngôi nhà chung của nhân loại, với lựa chọn duy nhất: phát triển bền vững. 3.1.2. Phát triển đô thị bền vững - một thách thức lớn Thuật ngữ “Phát triển bền vững” lần đầu tiên được sử dụng trong bản “Chiến lược bảo tồn thế giới” do Liên minh Quốc tế Bảo tồn Thiên nhiên và Tài nguyên Thiên nhiên (IUCN) đề xuất năm 1980. Song định nghĩa được chấp nhận rộng rãi là do Ủy ban Quốc tế về Môi trường và Phát triển đưa ra năm 1987, theo đó phát triển bền vững là: “Sự phát triển đáp ứng được nhu cầu của hiện tại mà không làm tổn thương khả năng của các thế hệ tương lai trong việc thỏa mãn các nhu cầu của chính họ”. Nội hàm này được tái khẳng định ở Hội nghị Rio - 92 và được cụ thể hóa tại Hội nghị Johannesburg - 2002: “Phát triển bền vững là quá trình phát triển có sự kết hợp chặt chẽ, hợp lý và hài hòa giữa ba mặt của sự phát triển. Đó là: phát triển kinh tế, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường” (Phạm Thị Thanh Bình, 2018). 132 Hình 1. Khó khăn của phát triển bền vững giữa ba mặt của sự phát triển Như vậy, phát triển bền vững không chỉ là việc thực hiện được sự phát triển bền vững về mặt kinh tế, về mặt xã hội, về mặt môi trường. Mà cao hơn là kết hợp chặt chẽ, hợp lý, hài hòa giữa ba mặt đó, lồng ghép vào nhau thành một quá trình hoàn chỉnh, thống nhất. Do đó, để phát triển bền vững cần liên tục phối hợp, cân bằng và hoà nhập mục tiêu kinh tế, với mục tiêu xã hội và mục tiêu môi trường. Nhiệm vụ này đã không dễ trong phát triển một vùng, một địa phương khi tại đó kinh tế phát triển chưa cao, các thúc bách của cuộc sống còn lớn và phổ biến. Càng không dễ trong phát triển một đô thị, nơi có mật độ gia tăng các công trình kiến trúc do con người xây dựng so với các khu vực xung quanh. Cần đầu tư lớn, có mật độ kinh tế cao, phức tạp về xã hội, áp lực cao về môi trường, mà không dễ thay đổi các công trình đã đầu tư. Còn đòi hỏi các công trình bất động đó vừa hữu ích với thế hệ hiện tại, vừa hài hòa, hợp lý được với các quá trình “động” trong tương lai, giúp đô thị luôn giữ được vị thế là hạt nhân trong phát triển của vùng... 3.1.3. Phát triển bền vững về kinh tế “xương sống” của đô thị bền vững... Có thể hiểu rằng phát triển đô thị bền vững là quá trình phát triển có sự kết hợp chặt chẽ, hợp lý, hài hòa giữa phát triển kinh tế, xã hội và môi trường trong một đô thị cụ thể. Ba quá trình này cần được tiến hành đồng thời dựa trên việc phát triển hạ tầng đô thị, dưới sự chỉ đạo tập trung, thống nhất của cơ quan quản lý. Ở nước phát triển chưa cao, phát triển bền vững về kinh tế là quá trình trọng tâm, bởi: (i) Giúp giảm số người nghèo khổ, từ đó giảm việc bóc lột, tác động tiêu cực vào tự nhiên, giảm tệ nạn xã hội do thúc bách của cuộc sống. Mặt khác, giúp đô thị tự chủ được tài chính, đủ nguồn lực đầu tư, thực thi các mục tiêu phi kinh tế, như trợ cấp xã hội, xử lý sự cố môi trường. (ii) Là nơi để cư dân tham gia hoạt động để có thu nhập, “phú quý sinh lễ nghĩa”, ngày càng sống văn minh, trân quý môi trường. Góp 133 phần tích lũy, đóng góp cho ngân sách, phòng tránh và xử lý các rủi ro kinh tế vĩ mô tốt hơn, là “xương sống” cho đô thị bền vững. (iii) Tiền đề để phát triển đô thị bền vững là tầm nhìn, định rõ và đảm bảo cho đô thị những chức năng kinh tế, theo điều kiện phát triển. Phát huy được các ngành nghề truyền thống có triển vọng, khai thác sâu rộng lợi thế, tạo tiền đề kinh tế cho tương lai, là “hạt nhân” của các quá trình kinh tế, xã hội trong vùng. (iv) Cơ sở để phát triển kinh tế bền vững cho đô thị là nguồn lực tại chỗ, cộng với các nguồn lực được điều chuyển đến, nhất là từ trung ương. Cần được sử dụng ở mức cao, hiệu quả hơn, để sản phẩm của đô thị đủ sức cạnh tranh, từng bước đi vào kinh doanh cốt lõi, tạo thương hiệu cho đô thị. (v) Điều kiện đủ để đô thị có kinh tế bền vững là xây dựng được lối sống và lối sản xuất sạch hơn, dưới sự quản trị của chính quyền đô thị chân chính. Đảm bảo để đô thị có cơ chế kinh tế chất lượng, mọi chủ thể đều toàn quyền phát triển, được cạnh tranh công bằng, vì quyền lợi toàn cục và lâu dài... 3.1.4. Phát triển bền vững về xã hội - chìa khóa của đô thị bền vững Kinh tế là quan trọng, nhưng ổn định xã hội quan trọng không kém, bởi đô thị chính là một hệ sinh thái xây dựng, bộ phận nhạy cảm và quan trọng nhất là con người. Phần “hồn” của hệ sinh thái này chỉ phát huy sinh khí khi có phát triển bền vững về xã hội, nên là chìa khóa để hướng tới sự bền vững chung. Do đó cần: (i) Có quy hoạch toàn diện, tổng hợp theo lộ trình cho đô thị, trong đó cần dự báo chính xác về dân số, các nhu cầu về không gian sinh tồn, y tế, giáo dục, vui chơi giải trí... Quy mô của các khu dân cư, năng lực của giao thông công cộng, công trình phúc lợi... để bổ sung, nâng cấp hạ tầng đô thị theo sát biến động xã hội. (ii) Có quan điểm “động” trong việc dung hòa nhu cầu đi học của trẻ em, đi làm của bố mẹ, mua bán của bà, vui chơi của ông trong mỗi gia đình. Lồng ghép công trình vào đáp ứng đa mục đích, để giảm thiểu các công trình cần có, tăng sự thoải mái trong hoạt động, giảm thời gian có mặt trên đường của cư dân, giảm ùn tắc giao thông. (iii) Tôn trọng công bằng xã hội, để thị trường, xã hội sàng lọc, dành “đất” cho cá nhân tinh hoa, thải loại đối tượng dưới chuẩn ra khỏi bộ máy, đưa nhanh và nhiều nhân tố tích cực vào cuộc sống. Giúp mọi người đều có việc làm, phát triển tiềm năng bản thân, công bằng trong cống hiến và hưởng thụ, không để bất bình đẳng âm thầm tích lũy gây loạn xã hội. (iv) Xoá đói giảm nghèo cho cư dân thiếu nguồn lực, gặp rủi ro bất khả kháng; giải quyết việc làm cho người ít kỹ năng, hoặc mới hoàn lương. Đảm bảo an sinh xã hội cho bộ phận dễ bị tổn thương, giúp các cư dân mới nhập cư, dân di cư cơ học tìm việc làm, hòa nhập đô thị. (v) Xây dựng văn hóa đô thị văn minh, lành mạnh, phát huy văn hóa của quá khứ, đồng điệu với thế giới, gìn giữ bản sắc trong tương lai. Dung hòa hợp lý tập trung với dân chủ để củng cố niềm tin, tạo sự chung sức, đồng lòng, phát huy sức mạnh toàn dân, đưa đô thị phát triển nhanh, mạnh và bền vững. 134 3.1.5. Phát triển bền vững về môi trường - đòi hỏi tất yếu của đô thị bền vững Phát triển bền vững về kinh tế sẽ thuận lợi hơn, khi các nguồn tài nguyên tại chỗ không cạn kiệt; dễ phát triển bền vững về xã hội hơn, khi môi trường luôn phù hợp với cuộc sống. Vì thế, cần: (i) Khai thác, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả các nguồn tài nguyên trên lãnh thổ, nhất là mặt bằng để triển khai các công trình, kiến trúc và phúc lợi, phân bố cơ sở kinh doanh. Thu thuế môi trường đối với mọi hoạt động có phát thải; sử dụng đúng mục đích số thu này, nhất là trong việc phòng chống ô nhiễm môi trường nước và không khí. (ii) Đánh giá tác động môi trường với mọi doanh nghiệp, chương trình phát triển, nhất là các dự án có tác động đến cây xanh, nước bề mặt và nước ngầm. Chỉ cấp phép cho các cơ sở kinh doanh có công nghệ sản xuất sạch hơn; giám sát việc thu gom, xử lý chất thải; bắt buộc các cơ sở tiềm ẩn phải có phương án đối phó với sự cố môi trường. (iii) Ưu tiên phát triển doanh nghiệp có nhiều tác động tích cực tới môi trường, phát triển các vành đai cây xanh, hồ điều hòa, vùng chuyên canh rau quả... Đẩy mạnh xã hội hóa các chương trình khôi phục, tái tạo tài nguyên, cải thiện chất lượng môi trường, như phát động phong trào trồng cây, nạo vét ao hồ, vệ sinh phố sá... (iv) Ngăn chặn tối đa các rủi ro môi trường có thể xảy ra, xử nhanh, triệt để các tụ điểm ô nhiễm, suy thoái môi trường tồn đọng từ quá khứ; đưa Luật Bảo vệ môi trường đi sâu vào đời sống. Chuyển cơ sở sản xuất ra khỏi nội thành, khu dân cư, rút giấy phép hoạt động của cơ sở không áp dụng các biện pháp giảm thiểu ô nhiễm. (v) Điều chỉnh để biến đô thị thành một hệ sinh thái xây dựng tương đối hoàn chỉnh, có cân bằng cơ thể - môi trường ở mức độ cao, có điều kiện sinh thái ưu thích với con người. Hạn chế ùn tắc giao thông, ngập úng phố xá khi mưa bão, tồn ứ rác thải sinh hoạt, bụi trong không khí vượt mức cho phép, không đủ không gian sinh hoạt cộng đồng... 3.1.6. Một vài kinh nghiệm quốc tế về phát triển đô thị bền vững Các kinh nghiệm thiết thực là: (i) Quy hoạch sớm với tầm nhìn xa, là cơ sở để Singapore nghèo tài nguyên, phải nhập từ đất, cát, nước ngọt, thành hình mẫu về phát triển bền vững. Ưu tiên mang lại cho người dân cuộc sống chất lượng cao, bằng quy hoạch sáng tạo đưa ra từ năm 1971, thiết kế thông minh. Chú trọng kết nối hạ tầng, phát triển công nghiệp sạch, xây dựng đô thị vệ tinh để giảm chi phí đi lại, tiết kiệm trong sinh hoạt và giải quyết lao động tại chỗ (Khánh Phương, 2018). (ii) Đặt con người thành ưu tiên hàng đầu, nghĩ về cuộc sống đô thị trước khi thiết kế không gian cũng như các tòa nhà, là kinh nghiệm của Đan Mạch. Bởi cuộc sống đô thị quyết định tính bền vững và đáng sống của thành phố, chỉ có thành phố khi có người dân sử dụng. Đổi mới cách sống, làm việc và di chuyển, để sử dụng hiệu quả tài nguyên, nâng cao chất lượng môi trường, giảm phát thải khí nhà kính (Thu Hằng, 2018). (iii) Trung Quốc có kinh nghiệm giải phóng mặt bằng rộng thêm hàng trăm mét về hai phía của tuyến đường mới mở hoặc cần mở rộng. Thuận tiện cho 135 việc nâng cấp, chỉnh trang đô thị, tránh tình trạng tạo ra các công trình siêu mỏng, siêu méo, làm mất cảnh quan đô thị. Đưa các diện tích đất vừa được tăng giá trị nhờ dự án, đều thuộc về dự án, để “lấy dự án nuôi dự án”, giảm chi ngân sách cho phát triển đô thị. (iv) Bí quyết không bị ùn tắc giao thông trong giờ cao điểm, kể cả ở nước đa số dân có ô tô riêng, ở các thành phố khổng lồ như Karachi (Pakistan), Lagos (Nigieria), Istanbul (Thổ Nhĩ Kỳ)... là dân phần lớn ở nhà thuê. Làm ở đâu là thuê nhà ở đó, con cái chuyển về đó học, người già có cơ sở y tế ngay cạnh. Số thời gian người dân phải tham gia giao thông còn ít, đoạn đường đi ngắn, thậm chí chỉ cần đi bộ, khiến lượng người có mặt trên đường giảm mạnh... (v) Kinh nghiệm “loại một cây phải trồng lại một cây” của Malaysia trong phát triển, giúp giữ mức cân đối tối đa trong hệ sinh thái bao trùm lên đô thị. Kinh nghiệm dùng “hầm rỗng” để chứa nước khi mưa lớn, hoặc các hệ thống thoát nước ngầm trong lòng đô thị, chống ngập úng đường phố của các nước phương Tây, Nhật Bản. 3.2. Khái quát về phát triển đô thị bền vững ở Việt Nam 3.2.1. Hệ thống đô thị ở Việt Nam đã khá phát triển và tương đối bền vững Đô thị ở Việt Nam khá đa dạng, được chia thành 6 loại dựa theo Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, theo 5 tiêu chí là: Vị trí, chức năng, vai trò trong phát triển kinh tế - xã hội; cơ cấu và trình độ phát triển kinh tế - xã hội; quy mô dân số; tỷ lệ lao động phi nông nghiệp; trình độ phát triển cơ sở hạ tầng và kiến trúc, cảnh quan đô thị. Bảng 1. Chuẩn dưới và số lượng đô thị các loại hiện nay của Việt Nam Đô thị Đặc biệt Loại I Loại II Loại III Loại IV Loại V Quy mô dân số (người) 5.000.000 1.000.000 200.000 100.000 50.000 4.000 Mật độ dân số (người/km2) 3.000 2.000 1.800 1.400 1.200 1.000 Dân phi nông nghiệp (%) 70 65 65 60 55 55 Số đơn vị có đến hiện nay 2 26 28 46 80 645 Nguồn: Bách khoa toàn thư mở Wikipedia Trừ ngoại lệ như nhiều thị xã và huyện Phú Quốc đã đủ tiêu chuẩn là đô thị loại II, thị trấn Tĩnh Gia là đô thị loại III; các đô thị còn lại đều có sự tương ứng giữa cấp đô thị với các cấp thành phố, thị xã và thị trấn. Dù chưa hoàn thành quá trình công nghiệp hóa, mới có thu nhập trung bình thấp, h