Giáo trình Luật hành chính

TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ KHOA LUẬT BỘ MÔN LUẬT HÀNH CHÍNH GIÁO TRÌNH LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM PHẦN I NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH Biên soạn: TS. PHAN TRUNG HIỀN Cần Thơ, tháng 2/2009 THÔNG TIN VỀ TÁC GIẢ PHẠM VI VÀ ĐỐI TƯỢNG SỬ DỤNG CỦA GIÁO TRÌNH (LUẬT HÀNH CHÍNH 1) 1. THÔNG TIN VỀ TÁC GIẢ Họ và tên: PHAN TRUNG HIỀN Sinh năm: 1975 Cơ quan công tác: Bộ môn: Luật Hành chính; Khoa: Luật Trường: Đại học Cần Thơ Địa chỉ Email liên hệ: pthien@ctu.edu.vn 2. PHẠM VI VÀ ĐỐI TƯỢNG SỬ DỤNG Giáo trình có thể dùng tham khảo cho những ngành: Ngành Luật, Ngành Quản lý nhà nước. Có thể dùng cho các trường: trường đại học luật, trường đào tạo cử nhân quản lý nhà nước. Các từ khóa: luật hành chính, quản lý nhà nước, cán bộ, công chức, chủ thể quản lý, chủ thể của quản lý, khách thể quản lý, hương ước, quan hệ pháp luật hành chính công, quan hệ pháp luật hành chính tư. Yêu cầu kiến thức trước khi học môn này: - Lý luận chung về nhà nước và pháp luật 1, 2; - Luật Hiến pháp 1, 2. Đã xuất bản in chưa: chưa. 1 MỤC LỤC MỤC LỤC............................................................................................................................................ 1 CHƯƠNG I: KHÁI QUÁT CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH....................................................... 6 Bài 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH ......................................................... 6 1. KHÁI NIỆM VỀ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC........................................................ 6 1.1 Khái niệm và đặc điểm quản lý...................................................................................................... 6 1.2 Quản lý nhà nước ........................................................................................................................... 7 1.3 Quản lý hành chính nhà nước......................................................................................................... 8 2. LUẬT HÀNH CHÍNH- MỘT NGÀNH LUẬT ĐỘC LẬP........................................................ 10 2.1 Đối tượng điều chỉnh của luật hành chính ................................................................................... 10 2.2 Phương pháp điều chỉnh của luật hành chính Việt Nam.............................................................. 15 3. MỐI TƯƠNG QUAN GIỮA LUẬT HÀNH CHÍNH VỚI MỘT SỐ NGÀNH LUẬT KHÁC. 16 3.1 Luật hành chính và luật hiến pháp ............................................................................................... 17 3.2 Luật hành chính và luật đất đai .................................................................................................... 17 3.3 Luật hành chính và luật hình sự ................................................................................................... 17 3.4 Luật hành chính và luật dân sự..................................................................................................... 18 3.5 Luật hành chính và luật lao động ................................................................................................. 19 3.6 Luật hành chính và luật tài chính ................................................................................................. 19 4. NGÀNH LUẬT HÀNH CHÍNH VÀ VAI TRÒ LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM .............. 20 4.1 Hệ thống ngành Luật Hành chính Việt Nam................................................................................ 20 4.2 Vai trò của luật Hành chính Việt Nam......................................................................................... 20 5. NGUỒN CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM................................................................... 21 5.1 Văn bản luật ................................................................................................................................. 21 5.2 Văn bản dưới luật ......................................................................................................................... 22 6. HỆ THỐNG HOÁ NGUỒN CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM.................................... 24 6.1 Tập hợp hóa.................................................................................................................................. 24 6.2 Pháp điển hóa ............................................................................................................................... 24 7. KHOA HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH.......................................................................................... 25 7.1 Đối tượng nghiên cứu................................................................................................................... 25 7.2 Nhiệm vụ của khoa học luật hành chính ...................................................................................... 26 7.3 Phương pháp nghiên cứu.............................................................................................................. 26 8. MÔN HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH ............................................................................................ 27 Bài 2: CÁC NGUYÊN TẮC CƠ BẢN TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC ............ 30 1. KHÁI NIỆM VÀ HỆ THỐNG CÁC NGUYÊN TẮC .................................................................. 30 1.1 Khái niệm ..................................................................................................................................... 30 2 1.2 Hệ thống các nguyên tắc cơ bản trong quản lý hành chính nhà nước.......................................... 31 2. CÁC NGUYÊN TẮC CHÍNH TRỊ - XÃ HỘI .............................................................................. 32 2.1 Nguyên tắc Đảng lãnh đạo trong quản lý hành chính nhà nước .................................................. 32 2.2 Nguyên tắc nhân dân tham gia quản lý hành chính nhà nước...................................................... 34 2.3 Nguyên tắc tập trung dân chủ....................................................................................................... 36 2.4 Nguyên tắc bình đẳng giữa các dân tộc........................................................................................ 39 2.5 Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa......................................................................................... 40 3. CÁC NGUYÊN TẮC TỔ CHỨC – KỸ THUẬT.......................................................................... 41 3.1 Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo địa giới hành chính ........................... 41 3.2 Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng ......................................... 43 3.3 Phân định chức năng quản lý nhà nước về kinh tế với quản lý sản xuất kinh doanh ................. 43 Bài 3: QUY PHẠM TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC .................................................................... 45 VÀ QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH .................................................................................. 45 1. HƯƠNG ƯỚC – QUY PHẠM XÃ HỘI TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ............................ 45 1.1 Khái niệm và đặc điểm của hương ước........................................................................................ 45 1.2 Nội dung, tác dụng của hương ước trong quản lý nhà nước ....................................................... 46 1.3 Các biện pháp thưởng, phạt để đảm bảo thực hiện hương ước................................................... 47 1.4 Hình thức thể hiện của hương ước .............................................................................................. 48 1.5 Trình tự, thủ tục soạn thảo, thông qua hương ước ...................................................................... 48 1.6 Tổ chức thực hiện và sửa đổi, bổ sung hương ước ..................................................................... 50 1.7 Quản lý hương ước...................................................................................................................... 50 1.8 Thực trạng về việc xây dựng và thực hiện hương ước hiện nay ................................................. 51 2. QUY PHẠM PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH .............................................................................. 52 2.1 Khái niệm và đặc điểm của quy phạm pháp luật hành chính...................................................... 52 2.2 Nội dung của quy phạm pháp luật hành chính............................................................................ 54 2.3 Phân loại quy phạm pháp luật hành chính .................................................................................. 54 2.4 Dấu hiệu của một văn bản quy phạm pháp luật hành chính........................................................ 56 2.5 Hiệu lực quy phạm pháp luật hành chính.................................................................................... 57 2.6 Việc thực hiện quy phạm pháp luật hành chính.......................................................................... 60 3. QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH.................................................................................. 62 3.1 Khái niệm và đặc điểm của quan hệ pháp luật hành chính ......................................................... 62 3.2 Cấu thành của quan hệ pháp luật hành chính.............................................................................. 63 3.3 Cơ sở của sự phát sinh, thay đổi và chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính............................. 65 3.4 Phân loại quan hệ pháp luật hành chính...................................................................................... 66 CHƯƠNG II: CHỦ THỂ CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM............................................... 70 Bài 4: CƠ QUAN CÓ THẨM QUYỀN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC.................................................... 70 VÀ CƠ QUAN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC.......................................................................................... 70 3 1. QUAN NIỆM VỀ CƠ QUAN CÓ THẨM QUYỀN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ............................ 70 2. KHÁI NIỆM VÀ ĐẶC ĐIỂM CỦA CƠ QUAN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC.................................. 71 2.1 Khái niệm cơ quan quản lý nhà nước (cơ quan hành chính nhà nước)........................................ 71 2.2 Đặc điểm của cơ quan hành chính nhà nước................................................................................ 71 3. PHÂN LOẠI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC............................................................... 73 3.1 Theo căn cứ pháp lý để thành lập................................................................................................. 73 3.2 Theo địa bàn phạm vi hoạt động .................................................................................................. 74 3.3 Căn cứ vào tính chất và phạm vi thẩm quyền .............................................................................. 76 3.4 Căn cứ vào cách thức tổ chức và giải quyết công việc ................................................................ 77 4. HỆ THỐNG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC............................................................. 78 5. CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở TRUNG ƯƠNG................................................... 78 5.1 Chính phủ - cơ quan hành chính nhà nước cao nhất .................................................................... 78 5.2 Bộ, cơ quan ngang Bộ .................................................................................................................. 84 5.3 Các cơ quan thuộc Chính phủ ...................................................................................................... 89 5.4 Phân biệt Bộ (Bộ, cơ quan ngang Bộ) và cơ quan thuộc Chính phủ............................................ 93 6. CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG .................................................... 93 6.1 Ủy ban nhân dân các cấp.............................................................................................................. 95 6.2 Các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn ở cấp tỉnh.................................................................... 96 6.3 Các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn ở cấp huyện (gọi chung là sở) .................................. 103 7. CÁC ĐƠN VỊ CƠ SỞ TRỰC THUỘC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC................. 108 8. CẢI CÁCH BỘ MÁY HÀNH CHÍNH..................................................................................... 109 Bài 5: QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC............................... 112 1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC ........................................................ 112 1.1 Khái niệm ................................................................................................................................... 112 1.2 Đặc điểm .................................................................................................................................... 112 1.3 Xác định đối tượng là các bộ, công chức ................................................................................... 115 2. QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC .......................................................................................... 116 2.1 Các nguyên tắc quản lý cán bộ, công chức ................................................................................ 116 2.2 Cơ sở pháp lý điều chỉnh đối tượng “cán bộ, công chức” và “viên chức”................................. 116 2.3 Phân loại cán bộ, công chức....................................................................................................... 117 2.4 Phân loại công chức ................................................................................................................... 118 2.5 Ngạch công chức ........................................................................................................................ 118 3. ĐIỀU ĐỘNG, BỔ NHIỆM, LUẬN CHUYỂN, BIỆT PHÁI, TƯ CHỨC, MIỄN NHIỆM CÁN BỘ, CÔNG CHỨC........................................................................................................................... 119 3.1 Nguyên tắc thực hiện.................................................................................................................. 119 3.2 Điều động công chức.................................................................................................................. 120 3.3 Bổ nhiệm công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý .................................................................. 120 4 3.4 Luân chuyển công chức.............................................................................................................. 121 3.5 Biệt phái công chức.................................................................................................................... 121 3.6 Từ chức hoặc miễn nhiệm đối với công chức ............................................................................ 121 4. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ CÔNG VỤ NHÀ NƯỚC ........................................................ 122 4.1 Khái niệm công vụ nhà nước ..................................................................................................... 122 4.2 Các nguyên tắc của công vụ nhà nước ....................................................................................... 123 5. QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC ..................................... 125 5.1 Sự phát triển của quy chế cán bộ, công chức ở nước ta ............................................................. 125 5.2 Quyền hạn và quyền lợi của cán bộ, công chức ......................................................................... 126 5.3 Nghĩa vụ của cán bộ, công chức ................................................................................................ 127 5.4 Khen thưởng cán bộ, công chức................................................................................................. 128 5.5 Trách nhiệm pháp lý của cán bộ, công chức trong trong hoạt động công vụ............................. 128 5.6 Truy cứu trách nhiệm pháp lý .................................................................................................... 133 Bài 6: QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÁC TỔ CHỨC XÃ HỘI.............................. 138 1. QUAN NIỆM VỀ CÁC TỔ CHỨC XÃ HỘI Ở NƯỚC TA ....................................................... 138 1.1 Khái niệm về hệ thống chính trị và các tổ chức xã hội .............................................................. 138 1.2 Đặc điểm của các tổ chức xã hội ................................................................................................ 139 2. CÁC LOẠI TỔ CHỨC XÃ HỘI Ở NƯỚC TA........................................................................... 143 2.1 Tổ chức chính trị: Đảng Cộng sản Việt Nam............................................................................. 143 2.2 Các tổ chức chính trị - xã hội ..................................................................................................... 146 2.3 Các tổ chức xã hội – nghề nghiệp .............................................................................................. 154 2.4 Các tổ chức tự quản.................................................................................................................... 155 2.5 Các hội quần chúng .................................................................................................................... 155 3. SỰ ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC TCXH .......................... 156 4. MỐI QUAN HỆ GIỮA CÁC TỔ CHỨC XÃ VÀ CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC .................... 158 4.1 Sự hợp tác phát sinh trong quá trình thiết lập các cơ quan Nhà nước........................................ 158 4.2 Sự hợp tác phát sinh trong quá trình xây dựng pháp luật........................................................... 158 4.3 Sự hợp tác trong lĩnh vực thực hiện pháp luật ........................................................................... 158 4.4 Quan hệ kiểm tra lẫn nhau, mối quan hệ này thể hiện ở hai chiều............................................. 159 5. QUYỀN VÀ NGHĨA VỤ CỦA CÁC TỔ CHỨC XÃ HỘI TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC..................................................................................................................................... 160 Bài 7: QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÔNG DÂN VIỆT NAM, NGƯỜI NƯỚC NGOÀI, NGƯỜI KHÔNG QUỐC TỊCH........................................................................................ 164 1. QUAN NIỆM VỀ QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÔNG DÂN........................... 164 1.1 Khái niệm quốc tịch và công dân ............................................................................................... 164 1.2 Sơ lược về nguồn gốc quy chế pháp lý hành chính công dân ở nước ta .................................... 164 1.3 Xác định quốc tịch Việt Nam..................................................................................................... 165 5 1.4 Khái niệm và đặc điểm của quy chế pháp lý hành chính của công dân.................................... 167 1.5 Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân trong quản lý hành chính nhà nước.......................... 168 2. CÔNG DÂN- CHỦ THỂ QUẢN LÝ (CÓ THẨM QUYỀN QUẢN LÝ)................................... 170 2.1 Là chủ thể quản lý trực tiếp....................................................................................................... 170 2.2 Là chủ thể quản lý gián tiếp ...................................................................................................... 170 3. CÔNG DÂN- CHỦ THỂ CỦA QUẢN LÝ (CHỊU SỰ QUẢN LÝ) .......................................... 171 3.1 Điều kiện phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính với một bên chủ thể là công dân ........................................................................................................................................... 171 3.2 Các trường