Giới thiệu về đánh giá tác động môi trường

Giới thiệu về đánh giá tác động  môi trường John Glasson Riki Therivel Andrew Chadwick (Môi trường tự nhiên và nhân tạo) Số 1 Chương 1: Ðại cương và nguyên tắc 1.1. Giới thiệu Trong những năm gần đây, công chúng ngày càng quan tâm đến các vấn đề môi trường, đến phát triển bền vững  và cải tiến phương thức quản lý phát triển sao cho hài hòa với lợi ích môi trường. Cùng với sự quan tâm đó là sự ra đời của các quy định luật pháp mới (bao gồm các quy định của quốc gia và quốc tế, ví dụ như quy định của Uỷ ban Châu Âu) nhằm cố gắng làm thay đổi mối quan hệ giữa môi trường và phát triển. Ðánh giá tác động môi trường là một ví dụ quan trọng về một trong những nỗ lực đó. Luật đánh giá tác động môi trường được áp dụng ở Mỹ đã hơn 20 năm nay. Năm 1985, Uỷ ban Châu Âu ra chỉ thị tăng cường áp dụng luật này ở các nước thành viên EC và kể từ năm 1988 - khi luật được giới thiệu ở Anh - nó đã trở thành một lĩnh vực phát triển mạnh. Từ chỗ ban đầu chỉ có 20 báo cáo về tác động môi trường mỗi năm, hiện nay Anh đã có trên 300 báo cáo /năm và đây mới chỉ là “một góc nhỏ của tảng băng trôi”. Trong những năm 1990, phạm vi đánh giá tác động môi trường sẽ được mở rộng hơn rất nhiều. Do đó, chúng ta có lẽ sẽ rất ngạc nhiên khi biết rằng việc đánh giá tác động môi trường gặp phải nhiều sự phản đối ở nhiều nước khác nhau, đặc biệt là ở Anh. Các nhà lập kế hoạch  thanh minh rằng họ đã và đang tiến hành các đánh giá tác động môi trường, nhưng điều này chỉ đúng sự thật một phần. Nhiều chuyên gia về phát triển coi đánh giá tác động môi trường là một sức ép khác đối với sự phát triển, gây tốn kém thời gian và tiền bạc. Ngoài ra, cả chính quyền trung ương cũng rất thiếu nhiệt tình. Ðiều đáng buồn cười là luật pháp Anh hiện nay chỉ dùng thuật ngữ “đáng giá môi trường”, lờ đi từ “tác động” vốn rất nhạy cảm về chính trị và nghe có vẻ tiêu cực. Thực ra, thuật ngữ này vẫn còn đang ở giai đoạn hình thành sơ khai. Do đó, trong chương này, chúng tôi đưa ra những giới thiệu đại cương về Ðánh giá tác động môi trường trên phương diện là một quy trình cùng với mục tiêu của quy trình đó; về các hình thức phát triển, môi trường và các tác động môi trường và các vấn đề liên quan đến Ðánh giá tác động môi trường hiện nay. 1.2. Bản chất của đánh giá tác động môi trường Ðịnh nghĩa: Có rất nhiều Ðịnh nghĩa về Ðánh giá tác động môi trường. Từ định nghĩa rộng của Munn (1979), theo đó cần phải “phát hiện và dự đoán những tác động đối với môi trường cũng như đối với sức khoẻ và sự thịnh vượng của con người, của các đề xuất, các chính sách, chương trình, dự án, quy trình hoạt động và cần phải “chuyển giao và công bố những thông tin về các tác động đó”. Theo định nghĩa hẹp của Cục môi trường Anh, “thuật ngữ “đánh giá môi trường” chỉ một kỹ thuật và một quy trình dùng để giúp các chuyên gia phát triển tập hợp những thông tin về ảnh hưởng đối với môi trường của một dự án và những thông tin này sẽ được những nhà quản lý quy hoạch sử dụng để đưa ra những quyết định về phương hướng phát triển.” Năm 1991, Uỷ ban Liên hiệp quốc về các vấn đề kinh tế  Châu Âu đã đưa ra một định nghĩa ngắn gọn và súc tích “Ðánh giá tác động môi trường là đánh giá tác động của một hoạt động có kế hoạch đối với môi trường.” Quy trình đánh giá tác động môi trường (EIA) Ðánh giá tác động môi trường là một quy trình có tính hệ thống nhằm xem xét trước những hậu  quả mà các hoạt động phát triển gây ra cho môi trường. So với các cơ chế bảo vệ môi trường khác, cơ chế này tập trung vào ngăn ngừa ô nhiễm. Trước đây, các nhà quy hoạch tất nhiên cũng tiến hành đánh giá những tác động của phát triển đối với môi trường nhưng không thực hiện một cách có hệ thống, có kỷ luật như yêu cầu của một quy trình EIA. Quy trình Ðánh giá tác động môi trường bao gồm một số bước như đã nêu ở Hình 1.1. Những bước này được miêu tả ngắn gọn dưới đây và sẽ được bàn kỹ hơn từ chương 4 đến chương 7. Cần chú ý rằng mặc dù các bước được liệt kê lần lượt theo kiểu đường thẳng nhưng Ðánh giá tác động môi trường là một hoạt động có tính quay vòng, giữa các bước có sự liên hệ chặt chẽ với nhau. Trong thực tế, việc đánh giá tác động môi trường có nhiều điểm khác so với quy trình trong Hình 1.1. Ví dụ như, luật Ðánh giá tác động môi trường của Anh hiện nay không yêu cầu một số bước, ví dụ như: xem xét các giải pháp thay thế, giám sát sau khi đưa ra quyết định (Cục môi trường Anh 1989). Ngoài ra thứ tự các bước trong quy trình cũng có thể thay đổi. * Giới hạn lựa chọn dự án: Việc áp dụng Ðánh giá tác động môi trường chỉ giới hạn cho những dự án có tác động đáng kể đối với môi trường. Việc lựa chọn một phần dựa trên những quy định về Ðánh giá tác động môi trường hiện hành ở nơi và ở thời điểm tiến hành đánh giá. * Phạm vi: ngay từ lúc đầu, phải xác định được những vấn đề chính yếu từ tất cả những tác động mà một dự án phát triển có thể gây ra và từ tất cả những giải pháp thay thế có thể áp dụng được. * Xem xét những giải pháp thay thế: bước này để đảm bảo rằng các biện pháp khả thi khác đã được xem xét, bao gồm thay đổi địa điểm, quy mô, quy trình, cách bố trí, điều kiện hoạt động của dự án, kể cả giải pháp “không hành động”. * Miêu tả hoạt động của dự án phát triển: bước này bao gồm phân loại mục đích và tính hợp lý của dự án; tìm hiểu những đặc điểm khác nhau của dự án, ví dụ như các giai đoạn phát triển, địa điểm, các quy trình. * Miêu tả tình trạng môi trường: miêu tả tình trạng môi trường hiện nay và trong tương lai, khi dự án kết thúc, trong đó có tính đến những thay đổi do các sự cố thiên nhiên và do các hoạt động của con người. * Xác định những tác động chủ yếu: bước này cùng với các bước trên nhằm đảm bảo rằng tất cả các tác động đáng kể có thể xảy ra đối với môi trường (cả tác động có lợi lẫn tác động có hại) đều được phát hiện và tính đến trong quá trình đánh giá. ã        Dự đoán những tác động nhằm xác định quy mô và các khía cạnh khác của một sự thay đổi môi trường khi có một dự án/hoạt động đang diễn ra bằng cách so sánh với tình hình  khi không có dự án /hoạt động đó. -  Ðánh giá ý nghĩa: nhằm đánh giá ý nghĩa tương đối của các tác động để tập trung vào những tác động tiêu cực chủ yếu. - Khắc phục: Bước này đưa ra những biện pháp nhằm tránh, giảm nhẹ, khắc phục hoặc bồi thường cho bất kỳ tác động có hại nào. - Xin ý kiến và kêu gọi sự tham gia của quần chúng: Bước này nhằm đảm bảo chất lượng, tính toàn diện và hiệu quả của quy trình Ðánh giá tác động môi trường cũng như để đảm bảo rằng quan điểm của công luận được xem xét kỹ lưỡng trong quá trình đưa ra quyết sách. * Trình bày: Ðây là một bước rất quan trọng trong quy trình. Nếu bước này không được thực hiện tốt thì sẽ làm cho các công việc trước đây trở nên vô ích *Xem xét, đánh giá lại: đây là bước xem xét một cách có hệ thống về chất lượng đánh giá tác động môi trường nhằm đóng góp cho quá trình đưa ra quyết sách. * Ðưa ra quyết định về dự án: quyết định này bao gồm cả ý kiến của những người có   trách nhiệm về hệ thống tác động môi trường (kể cả các chuyên gia tư vấn) và các ý kiến đóng góp khác . * Giám sát sau khi đưa ra quyết định: Bước này góp phần giúp quản lý dự án một cách hiệu quả. * Kiểm tra: Ðây là bước tiếp theo của bước theo dõi giám sát, bao gồm so sánh các kết quả đạt được với kết quả dự kiến. Bước này được sử dụng để đánh giá chất lượng của khâu phát hiện, dự đoán tác động và hiệu quả của khâu khắc phục ảnh hưởng. Ðây là một bước quan trọng trong đánh giá tác động môi trường. Giới hạn lựa chọn dự án - Có cần tiến hành Ðánh giá tác động môi trường hay không ? Phạm vi - Những tác động và những vấn đề nào cần được xem xét Miêu tả dự án / hoạt động phát triển Miêu tả tình trạng môi trường Phát hiện những tác động môi trường chủ yếu Dự đoán các tác động Ðánh giá ý nghĩa của các tác động Xác định các biện pháp khắc phục Trình bày những kết quả đánh giá tác động môi trường Xét lại quy trình đánh giá tác động môi trường Ðưa ra quyết định Theo dõi, giám sát sau khi đưa ra quyết định Kiểm tra các biện pháp dự đoán tác động và khắc phục hậu quả Tham khảo ý kiến quần chúng Hình 1.1. Những bước quan trọng trong quy trình Ðánh giá tác động môi trường: Ðánh giá tác động môi trường là một hoạt động có tính quay vòng, trong đó có sự liên hệ chặt chẽ giữa các bước khác nhau. Ví dụ như sự tham gia của quần chúng rất hữu ích trong hầu hết các bước của quy trình, các hệ thống theo dõi giám sát cần thảm khảo những thông số trong các bước đầu và trong miêu tả tình hình. Công bố tài liệu về đánh giá tác động môi trường Việc công bố những tài liệu về đánh giá tác động môi trường bao gồm công bố những thông tin dự đoán thu được sau các bước của quy trình đánh giá. Phòng bệnh hơn chữa bệnh. Khi một hệ thống EIA phát hiện ra nhiều tác động có hại không thể tránh khỏi, nó sẽ cung cấp những thông tin rất có giá trị nhằm giúp đình chỉ hoặc có những cải tiến cơ bản đối với hoạt động phát triển đó. Nếu có thể hạn chế được những tác động có hại đó bằng các biện pháp khắc phục ảnh hưởng thì có thể đưa ra quyết định khác. Bảng 1.1 cho thấy một ví dụ về nội dung của một hệ thống đánh giá tác động môi trường của một dự án phát triển. Báo cáo tóm tắt ngoài chuyên môn là một trong những bộ phận tài liệu quan trọng. Việc đánh giá tác động môi trường đôi khi rất phức tạp. Do đó báo cáo tóm tắt có thể giúp cho việc giao dịch với các bên đối tác khác nhau được dễ dàng hơn. Báo cáo phương pháp phản ánh tính chất phức tạp của quy trình. Ngay từ đầu, báo cáo đưa  ra một số thông tin quan trọng (ví dụ như: ai là chuyên gia tư vấn, hình thức tư vấn? Phương pháp được sử dụng là gì? những khó khăn nào đã phát sinh ? Giới hạn của hệ thống đánh giá tác động môi trường là gì ?) Báo cáo tóm tắt về các vấn đề cơ bản cũng có thể giúp tạo điều kiện cho việc giao dịch, trao đổi. Những hệ thống đánh giá tác động môi trường tốt còn có một chương trình theo dõi giám sát. Những thông tin cơ bản về dự án phát triển thu được sau những bước đầu của quy trình đánh giá tác động môi trường, bao gồm: miêu tả chi tiết về dự án, các điều kiện cơ bản (kể cả các kế hoạch và chính sách quy hoạch thích hợp). Thông thường, đối với mỗi chủ đề của hệ thống đánh giá tác động môi trường, sẽ có thảo luận về những điều kiện hiện tại, dự đoán những tác động, phạm vi khả năng khắc phục và giải quyết những tác động xấu. Trong thực tế, các hệ thống đánh giá tác động môi trường rất khác nhau giữa các nghiên cứu khác nhau và giữa các nước khác nhau. Theo một nghiên cứu gần đây của Liên hiệp quốc về hoạt động đánh giá tác động môi trường ở một số nước cho thấy có những thay đổi về mặt quy trình và hồ sơ tài liệu (theo Uỷ ban kinh tế  Châu Âu của Liên hiệp quốc năm 1991). Những thay đổi đó bao gồm: chú trọng hơn đến khía cạnh kinh tế  xã hội, sự tham gia của quần chúng và đến những hoạt động “sau khi ra quyết định” ví dụ như theo dõi giám sát. Bảng 1.1. Nội dung của hệ thống đánh giá tác động môi trường của một dự án Báo cáo ngoài chuyên môn Phần 1: Phương pháp và những vấn đề chính 1. Báo cáo về phương pháp 2. Báo cáo về các vấn đề chính; báo cáo về hoạt động theo dõi, giám sát Phần 2: Những đặc điểm cơ bản của dự án phát triển 3. Những nghiên cứu ban đầu: nhu cầu, quy hoạch, các biện pháp thay thế, lựa chọn địa điểm 4. Miêu tả vị trí /những điều kiện cơ bản 5. Miêu tả dự án phát triển 6. Các chương trình và hoạt động Phần 3: Ðánh giá tác động môi trường -  những chủ đề chính 7. Tình hình sử dụng đất, cảnh quan và chất lượng thực tế 8. Ðịa lý, địa hình và đất 9. Chất lượng nước và điều kiện thủy văn 10. Chất lượng không khí và khí hậu 11. Sinh thái nước và đất 12. Tiếng ồn 13. Giao thông 14. Ðiều kiện kinh tế  -  Xã hội 15. Mối liên quan giữa các tác động Các định nghĩa khác Các hoạt động phát triển không chỉ ảnh hưởng đến môi trường tự nhiên còn có thể ảnh hưởng đến môi trường kinh tế  và xã hội (ví dụ như: các cơ hội công ăn việc làm, các dịch vụ sức khoẻ, giáo dục, các cấu trúc cộng đồng, lối sống và nhiều giá trị khác. Do đó, trong tài liệu này, đánh giá tác động kinh tế  - xã hội hay đánh giá tác động xã hội được coi như một bộ phận của đánh giá tác động môi trường. Tuy nhiên, ở một số nước, chúng bị coi như một quy trình riêng biệt, ở một số nước khác, chúng được tiến hành song song với quy trình đánh giá tác động môi trường. (Carky & Bustelo 1984, Finsterbusch, 1985). Ðánh giá môi trường chiến lược (SEA) là một hình thức đánh giá tác động môi trường nhưng được mở rộng cho các chính sách, kế hoạch và chương trình. Các hoạt động phát triển có thể là một dự án (ví dụ một nhà máy điện hạt nhân); một chương trình (ví dụ một số nhà máy điện hạt nhân có sử dụng lò phản ứng áp lực nước); một kế hoạch (ví dụ kế hoạch về hệ thống quy hoạch đô thị và nông thôn của Anh và xứ Wales); một chính sách (ví dụ chính sách phát triển các nguồn năng lượng có thể tái tạo). Nói chung, việc đánh giá tác động môi trường, thường được áp dụng đối với từng dự án riêng lẻ và vai trò của quy trình đánh giá tác động môi trường  chính là trọng tâm của tài liệu này. Hiện nay, hoạt động đánh giá môi trường chiến lược hay nói cách khác là việc đánh giá tác động môi trường đối với các chương trình, kế hoạch và chính sách được Cộng đồng Châu Âu rất quan tâm (Therivel & cộng sự 1992). Hoạt động đánh giá môi trường chiến lược cho thấy một hình thức đề ra quyết sách ở trình độ cao hơn, có tính chất chiến lược hơn. Về mặt lý thuyết, việc đánh giá tác động môi trường cần phải được tiến hành trước hết với các chính sách, sau đó đến các kế hoạch và chương trình rồi cuối cùng mới đến các dự án. Ðánh giá rủi ro (RA) là một thuật ngữ khác có liên quan đến Ðánh giá Tác động môi trường (EIA). Hoạt động đánh giá rủi ro là một biện pháp phân tích những rủi ro liên quan đến nhiều hình thức phát triển khác nhau để đối phó với những sự cố như vụ nổ nhà mày hóa chất ở Flixborough (Anh) và vụ tai nạn ở nhà mày điện hạt nhân Three Mile Island (Mỹ) và Chernobyl (Ukraine). Nghiên cứu về hóa dầu và các lĩnh vực phát triển công nghiệp khác ở Canvey Island (Anh) là một ví dụ  về biện pháp đó (Uỷ ban sức khoẻ và An toàn 1978). 1.3. Những mục đích của hoạt động đánh giá tác động môi trường Hỗ trợ việc đưa ra quyết sách Ðánh giá tác động môi trường là một quy trìnhvới nhiều mục đích quan trọng. Ðó là một hoạt động hỗ trợ cho việc đưa ra quyết sách. Ví dụ như, đối với những nhà quản lý địa phương  hoạt động đánh giá tác động môi trường giúp xem xét một cách có hệ thống những khía cạnh môi trường của một hoạt động phát triển trước khi đưa ra quyết định cuối cùng và trong đó một số trường hợp, nó giúp tìm ra những giải pháp thay thế. Người chịu trách nhiệm đưa ra quyết sách có thể cân nhắc báo cáo đánh giá tác động môi trường cùng với nhiều tài liệu khác liên quan đến hoạt động phát triển  đó. So với các biện pháp khác, ví dụ như biện  pháp phân tích chi phí - lợi ích, biện pháp đánh giá tác động môi trường thường có phạm vi rộng hơn. Việc đánh giá tác động môi trường không thay thế được cho bước quyết định nhưng nó giúp phân định một số yếu tố liên quan đến hoạt động phát triển và những yếu tố này có thể đưa đến một quyết định hợp lý hơn. Quy trình đánh giá tác động môi trường có thể là cơ sở cho việc đàm phán, thương lượng giữa các chuyên gia phát triển với các tổ chức dân sự hữu quan và các nhà quản lý quy hoạch. Ðiều này giúp cân bằng giữa lợi ích môi trường và lợi ích phát triển. Hỗ trợ cho sự định hình của một dự án phát triển Nhiều chuyên gia phát triển coi việc đánh giá tác động môi trường là một chướng ngại vật mà họ phải vượt qua trước khi xúc tiến các hoạt động khác. Quy trình đánh giá tác động môi trường còn có thể bị coi là một hoạt động tốn kém thời gian và tiền bạc. Tuy nhiên, hoạt động này có thể đem lại cho họ những lợi ích to lớn vì nó tạo ra một khuôn mẫu để song song xem xét các vấn đề môi trường và các vấn đề về thiết kế và vị trí. Việc đánh giá tác động môi trường góp phần hỗ trợ cho sự định hình của một dự án phát triển, ví dụ như: nó chỉ ra những bộ phận nào của dự án cần phải được cải tiến để giảm thiểu hoặc loại bỏ những tác động có hại đối với môi trường. Việc sớm xem xét những tác động môi trường ngay từ giai đoạn lập kế hoạch phát triển sẽ giúp cho hoạt động phát triển đó trỏ nên an toàn cho môi trường; giúp cải thiện mối quan hệ giữa các chuyên gia phát triển, các cơ quan quản lý quy hoạch và cộng đồng địa phương; giúp cải tiến quy hoạch và theo một số chuyên gia phát triển ví dụ như các chuyên gia của British Gas, trong một số trường hợp, nó giúp tăng lợi nhuận thu được (Breakell & Glasson, 1981). O Riordan (1990) đã gắn những khái niệm đó với những khái niệm môi trường mới như “Phong trào tiêu dùng bảo vệ môi trường” và “Tư bản môi trường”. Người tiêu dùng hiện nay ngày càng đòi hỏi các sản phẩm phải không gây thiệt hại cho môi trường. Do đó, thị trường cho các công nghệ sạch cũng ngày càng phát triển. Việc đánh giá tác động môi trường có thể cung cấp cho các chuyên gia phát triển những dấu hiệu về những tranh chấp có thể xảy ra. Do vậy, những chuyên gia phát triển khôn ngoan có thể sử dụng quy trình đánh giá tác động môi trường như một giải pháp “Hiệu quả môi trường” nhằm loại bỏ những tác động tiêu cực đối với môi trường, xoa dịu sự phản đối của công luận và tránh được kiện cáo tốn kém. Một công cụ phục vụ cho phát triển bền vững Ðằng sau tất cả những mục đích đó là vai trò trung tâm của hoạt động đánh giá tác động môi trường  trên phương diện là một trong những công cụ giúp đạt đến phát triển bền vững  tức là sự phát triển không bắt trái đất phải trả giá. Những hoạt động có hại cho môi trường hiện này cần phải được quản lý càng chặt chẽ càng tốt. Trong một số trường hợp, các hoạt động đó tuy đã bị đình chỉ nhưng những hậu quả môi trường do chúng để lại vẫn kéo dài hàng chục năm. Sẽ rất có lợi nếu như những tác động tiêu cực đó được giải quyết sớm ngay từ giai đoạn quy hoạch vì phòng bệnh bao giờ cũng tốt hơn là  chữa bệnh. Các hoạt động phát triển kinh tế  - xã hội cần phải được đặt ra trong bối cảnh môi trường cụ thể. Năm 1966, Boulding đã minh họa rất sinh động sự khác nhau giữa “nền kinh tế  năng suất” và “nền kinh tế  không gian” (Hình 1.2). Mục tiêu đẩy mạnh mức tăng GNP bằng cách sử dụng nhiều đầu vào hơn để tạo ra nhiều sản phẩm và dịch vụ hơn chính là mầm mống của sự thoái hóa xuống cấp bởi vì việc tăng sản phẩm đầu ra không chỉ đem lại nhiều hàng hóa và dịch vụ mà còn thêm nhiều sản phẩm phế thải. Môi trường tự nhiên chính là nơi tiếp nhận những phế thải đó và cũng là nơi cung cấp tài nguyên. Do đó, ô nhiễm môi trường và sự suy giảm các nguồn tài nguyên chính là hậu quả kèm theo của sự phát triển kinh tế. Ðầu vào Nền kinh tế Ðầu ra GNP Chất thải Ô nhiễm môi trường Môi trường Suy giảm các nguồn tài nguyên Hình 1.2. Quá trình phát triển kinh tế  xét trong bối cảnh môi trường (Boulding 1966) Các chính quyền, từ cấp địa phương đến cấp quốc gia đều đã nhận ra mối liên hệ qua lại giữa phát triển kinh tế  -  xã hội với môi trường tự nhiên cũng như những tác động qua lại giữa các hoạt động của con người và thế giới sinh vật. Ðã có nhiều cố gắng để cải thiện phương thức quản lý những mối quan hệ đó. Tuy nhiên, một báo cáo gần đây của Uỷ ban Châu Âu mang tên “Hướng về sự phát triển bền vững” (CEC 1992) cho thấy những xu hướng mới có thể ảnh hưởng xấu đến chất lượng môi trường. Những xu hướng đó bao gồm: xu hướng tăng năng lượng tiêu thụ lên 25% vào năm 2010 nếu không có thay đổi nào về tỷ lệ tăng nhu cầu năng lượng hiện nay; tỷ lệ xe ô tô riêng tăng 25% và độ dài đường đi tăng 17% vào năm 2000; mặc dù phong trào tái chế đang phát triển nhưng từ năm 1987 đến 1992, lượng chất thải đô thị vẫn tăng lên 13%, ngành du lịch ở khu vực Ðịa Trung Hải theo dự tính sẽ phát triển thêm 60% từ năm 1990 đến năm 2000. Ở những nước đang phát triển - nơi các tài nguyên môi trường phải chịu nhiều sức ép hơn do tốc độ tăng dân số cao và tiêu chuẩn sống thấp -  những xu hướng này dường như còn trầm trọng hơn. Thực trạng môi trường hiện tại của nhiều nước Trung và Ðông Âu cũng như của các nước khác trên thế giới càng làm tăng thêm tính thuyết phục cho bản báo cáo này của EC “Trong thập k