Một số vấn đề cơ bản về bội chi ngân sách

1MỘT SỐ VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ BỘI CHI NGÂN SÁCH 1. Bội chi ngân sách 1.1. Khái niệm chung: Bội chi ngân sách xảy ra khi Chính phủ chi tiêu nhiều hơn số thu ngân sách huy động được. Ngược lại, khi chi ngân sách nhỏ hơn số thu ngân sách, thì có bội thu ngân sách (hay thặng dư ngân sách). 21.1. Khái niệm chung Chi ngân sách là một trong những công cụ chính sách quan trọng của Nhà nước nhằm tác động đến sự phát triển kinh tế - xã hội. Khi sản lượng của nền kinh tế thấp dưới mức sản lượng tiềm năng, thì Chính phủ có thể tăng mức chi ngân sách, chấp nhận bội chi để thúc đẩy hoạt động kinh tế. Vì vậy, bội chi ngân sách không chỉ phổ biến đối với các nước nghèo, kém phát triển, mà ngay cả những nước thuộc nhóm các nền kinh tế phát triển nhất (nhóm OECD) cũng vẫn còn bội chi ngân sách. 31.1. Khái niệm chung Đối với các nước đang phát triển, bội chi ngân sách thường để đảm bảo đáp ứng nhu cầu rất lớn về đầu tư cơ sở hạ tầng ban đầu như giao thông, điện, nước,... Nhiều nước phát triển và đang phát triển trong khu vực Đông Á và Đông Nam Á cũng vẫn bội chi ngân sách. 41.1. Khái niệm chung Một khái niệm có liên quan đến bội chi là thâm hụt tài khoá; đó là sự thiếu hụt về nguồn lực NS của Chính phủ trong dài hạn. Nó phản ánh sự chênh lệch giữa cam kết chi của Chính phủ trong tương lai, như chi y tế, lương hưu, và dự toán các khoản thu ngân sách trong tương lai. Thâm hụt tài khoá thường được thể hiện trong các báo cáo ngân sách trung hạn hoặc dài hạn, nó phản ánh bức tranh cân đối ngân sách trong tương lai với giả định các chính sách của Chính phủ là không đổi so với hiện tại. 51.1. Khái niệm chung Khi chi nhiều hơn thu, Chính phủ phải thực hiện đi vay (trong nước hoặc ngoài nước). Mặc dù đối với các khoản vay trong nước, Chính phủ có thể in tiền để trả nợ, nhưng hậu quả của nó sẽ là làm gia tăng lạm phát nếu việc in tiền để trả nợ được thực hiện với quy mô lớn. Chính phủ cũng có thể bán các tài sản của mình để thanh toán nợ. Song biện pháp chủ yếu mà mà các Chính phủ thực hiện để bù đắp bội chi là phát hành trái phiếu Chính phủ. 61.2. Cách tính bội chi ngân sách theo thông lệ quốc tế và theo quy định của Luật NSNN. a. Bội chi NS theo phân loại Quốc tế (GFS): Bội chi = Tổng thu NS - Tổng chi NS. Trong đó, - Thu ngân sách gồm: (i) các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; (ii) các khoản đóng bảo hiểm xã hội; (iii) các khoản thu viện trợ; (iv) các khoản thu ngân sách khác (thu từ bất động sản; lãi đầu tư; các khoản tiền phạt, thu khác ngân sách). 71.2. Cách tính bội chi ngân sách theo thông lệ quốc tế và theo quy định của Luật NSNN. - Chi ngân sách bao gồm: (i) các khoản chi cho người lao động (tiền lương, tiền công và các khoản đóng bảo hiểm xã hội); (ii) chi mua sắm hàng hoá và dịch vụ; (iii) chi đầu tư tài sản cố định; (iv) chi trả lãi vay; (v) chi trợ cấp doanh nghiệp; (vi) chi viện trợ; (vii) chi bảo trợ xã hội; (viii) các khoản chi khác. 81.2. Cách tính bội chi ngân sách theo thông lệ quốc tế và theo quy định của Luật NSNN. b. Theo quy định hiện hành của Luật NSNN, bội chi ngân sách được tính như sau: Bội chi NSNN = Tổng thu NNSN - Tổng chi NSNN Trong đó: Thu NSNN gồm: (i) các khoản thu từ thuế, phí; (ii) các khoản thu hồi vốn tại các tổ chức kinh tế, thu hồi vốn vay; (iii) các khoản thu viện trợ: (iv) thu kết dư từ năm trước chuyển sang. 91.2. Cách tính bội chi ngân sách theo thông lệ quốc tế và theo quy định của Luật NSNN Chi NSNN gồm: (i) chi đầu tư phát triển; (ii) chi thường xuyên; (iii) chi viện trợ; (iv) chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do Chính phủ vay; (v) chi chuyển nguồn ngân sách từ ngân sách năm trước sang ngân sách năm sau. Như vậy, so với thông lệ quốc tế, chúng ta đang tính tổng chi NSNN bao gồm cả chi trả nợ gốc. 10 1.2. Cách tính bội chi ngân sách theo thông lệ quốc tế và theo quy định của Luật NSNN. Những năm qua, Chính phủ đã có nhiều cơ chế, chính sách khuyến khích các thành phần kinh tế, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài, tham gia đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, nhưng kết quả đạt được còn hạn chế. Nhà nước vẫn phải chịu trách nhiệm chính trong việc đảm bảo nhu cầu vốn đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế - XH để đẩy mạnh quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá, thực hiện xoá đói giảm nghèo,... 11 1.2. Cách tính bội chi ngân sách theo thông lệ quốc tế và theo quy định của Luật NSNN. Chính phủ vẫn phải thực hiện chính sách huy động ngân sách ở mức hợp lý để tạo điều kiện giúp các nhà đầu tư tăng tích luỹ vốn, mở rộng sản xuất, đồng thời thu hút thêm vốn đầu tư mới; bãi bỏ một số khoản thu đối với người nông dân để thực hiện khoan sức dân; đồng thời thực hiện các cam kết hội nhập. 12 1.2. Cách tính bội chi ngân sách theo thông lệ quốc tế và theo quy định của Luật NSNN. Tỷ lệ huy động vào NSNN hiện đạt khoảng 24%GDP – là mức huy động khá so với thời gian trước chủ yếu do sự phát triển và chuyển dịch cơ cấu kinh tế. Đây là tỷ lệ huy động tương đối cao so với một số nước trong khu vực (Tỷ lệ huy động vào NSNN 2006-2007 ở Thái Lan là khoảng 16- 17%GDP, Philipines khoảng 16-17%GDP,). 13 1.2. Cách tính bội chi ngân sách theo thông lệ quốc tế và theo quy định của Luật NSNN. Tuy nhiên, thu NSNN hàng năm mới chỉ đảm bảo được nhu cầu chi thường xuyên ở mức tối thiểu, đồng thời có tích luỹ một phần cho đầu tư phát triển. Do vậy, để đảm bảo nhu cầu đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng như nêu trên, NSNN vẫn phải bội chi. 14 1.2. Cách tính bội chi ngân sách theo thông lệ quốc tế và theo quy định của Luật NSNN. Để bảo đảm an ninh tài chính, Luật NSNN hiện hành đã quy định nguyên tắc: Chỉ bội chi ngân sách cho đầu tư phát triển (bù đắp thiếu hụt vốn đầu tư), không sử dụng cho chi thường xuyên; thực hiện bù đắp bội chi bằng các khoản vay ưu đãi ngoài nước và vay trong nước. Việc thực hiện nguyên tắc này kết hợp với duy trì hợp lý các chính sách vĩ mô khác đã giúp giữ vững ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an ninh tài chính, góp phần duy trì tăng trưởng kinh tế ở mức khá cao trong suốt hơn một thập kỷ qua. 15 2. Việc xử lý bội chi NSNN là một nội dung quan trọng của chính sách tài khoá của Nhà nước, có tác động đến kinh tế vĩ mô. 2.1. Về mức bội chi: Các nước khác nhau có những quy định khác nhau về giới hạn bội chi ngân sách. Chẳng hạn, đối với các nước thuộc khối Euro, thì mức bội chi ngân sách tối đa cho phép là 3%GDP. Nhật Bản đã từng có mức bội chi lên đến 8%GDP vào những năm 2002 - 2003. Malaysia những năm gần đây cũng có mức bội chi trên 3%GDP. 16 2.1. Về mức bội chi Mức bội chi NSNN những năm gần đây được Quốc hội thông qua là 5% GDP. Nếu tính theo thông lệ quốc tế, thì mức bội chi NSNN từ 1,5 – 2%GDP. Trong bối cảnh Việt Nam hiện nay, đây là mức bội chi hợp lý vì: 17 2.1. Về mức bội chi - Nhà nước cần đảm bảo nguồn vốn cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng; trong khi đó, tiết kiệm của Chính phủ (thu NSNN sau khi đã đảm bảo các khoản chi thường xuyên và chi trả nợ) còn hạn chế. Ví dụ, năm 2007 dự toán chi đầu tư phát triển của NSNN là 99.450 tỷ đồng; trong khi tiết kiệm của Chính phủ mới chỉ đáp ứng được 42.950 tỷ đồng, chiếm 43,2%; số còn lại phải đảm bảo từ nguồn bội chi NSNN là 56.500 tỷ đồng, chiếm 56,8%. 18 2.1. Về mức bội chi - Với mức bội chi này, NSNN vẫn đảm bảo bố trí trả đầy đủ (cả gốc và lãi) và kịp thời các khoản nợ khi đến hạn, không phát sinh nợ xấu. Tính theo thông lệ quốc tế, thì bội chi NSNN của Việt Nam những năm qua xấp xỉ khoảng 1,5-2%GDP. Với mức bội chi NSNN như trên, dư nợ Chính phủ (bao gồm cả nợ trái phiếu Chính phủ) bằng 33,5%GDP; dư nợ ngoài nước của quốc gia bằng 27,2% GDP. 19 2.1. Về mức bội chi Theo khuyến cáo của hàng Thế giới thì dư nợ Chính phủ dưới ngưỡng 50% GDP là đảm bảo an ninh tài chính quốc gia. Chiến lược phát triển tài chính quốc gia đến năm 2010 xác định chỉ tiêu nợ nước ngoài của quốc gia ở mức dưới 50%, bội chi NSNN không vượt quá 5% GDP. Việc chấp nhận bội chi NSNN trong điều kiện đảm bảo an ninh tài chính quốc gia nhằm tận dụng thời cơ để đẩy nhanh phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội (lĩnh vực vốn còn yếu kém), góp phần thúc đẩy nền kinh tế phát triển nhanh. 20 2.2. Về nguồn bù đắp bội chi Trước đây (đầu những năm 1990 trở về trước), bội chi NSNN được bù đắp từ nguồn phát hành nên trực tiếp gây ra lạm phát. Hiện nay, theo quy định của Luật NSNN, bội chi NSNN được bù đắp bằng nguồn vay trong nước và vay ưu đãi ngoài nước. Ngoài nguồn lực của mình (nguồn thu NSNN), Chính phủ đã huy động thêm một phần nguồn lực xã hội cho chi NSNN. Bội chi NSNN hiện được bù đắp chủ yếu bằng nguồn vay trong nước (khoảng 75%) và một phần từ nguồn vốn vay ưu đãi ODA (khoảng 25%). 21 2.2. Về nguồn bù đắp bội chi Bội chi NSNN nếu được bù đắp hoàn toàn từ nguồn vay trong nước sẽ chỉ làm gia tăng nghĩa vụ nợ Chính phủ, không gia tăng nghĩa vụ nợ quốc gia, qua đó sẽ đảm bảo an ninh tài chính quốc gia tốt hơn (tránh được các rủi ro về tỷ giá, thanh toán, và các rủi ro chính trị khác gắn với các khoản vay ngoài nước). Tuy nhiên, bù đắp bội chi bằng nguồn vay trong nước, nếu không được tính toán ở mức hợp lý, có thể làm giảm nguồn lực đầu tư của khu vực tư nhân và gây áp lực tăng lãi suất. 22 2.2. Về nguồn bù đắp bội chi Bù đắp bội chi bằng các khoản vay ngoài nước sẽ làm gia tăng gánh nặng Chính phủ và nợ quốc gia; đồng thời làm tăng mức độ rủi ro tài khoá cho Chính phủ. Trong điều kiện khả năng tiết kiệm nội địa còn hạn chế, nhu cầu đầu tư toàn xã hội ở mức cao, thì việc huy động bù đắp bội chi hoàn toàn bằng nguồn trong nước là khó, và có thể gây tác động xấu tới tình hình kinh tế vĩ mô. Vì vậy, hiện tại chúng ta vẫn thực hiện bù đắp bội chi một phần bằng nguồn vay ngoài nước (vay ưu đãi ODA). 23 2.3. Về sử dụng nguồn bội chi Bội chi NSNN là để tăng đầu tư của Nhà nước. Khi đầu tư bằng nguồn NSNN (trong đó có một phần đảm bảo từ nguồn bội chi ngân sách) không hiệu quả sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến phát triển kinh tế - xã hội. Ngược lại, nếu đầu tư từ nguồn NSNN được sử dụng hiệu quả, có tác dụng thúc đẩy phát triển sản xuất-kinh doanh, thì bội chi NSNN được coi là mang tính tích cực và cần thiết. 24 3. Định hướng trong thời gian tới. 3.1. Về lâu dài, Việt Nam cần phấn đấu tiến tới cân bằng thu chi NSNN; tuy nhiên trước mắt trong thời gian tới, bội chi NSNN vẫn cần thiết vì: Thứ nhất, nhu cầu chi NSNN trong những năm tới là rất lớn để thực hiện các mục tiêu xoá đói giảm nghèo, đảm bảo an sinh xã hội, phát triển các sự nghiệp kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng an ninh, tiếp tục thực hiện cải cách tiền lương và đảm bảo trả nợ khi đến hạn. 25 3. Định hướng trong thời gian tới. Trong khi đó, vốn đầu tư của Nhà nước, đặc biệt là vốn đầu tư từ NSNN tiếp tục đóng vai trò chủ đạo trong việc phát triển cơ sở hạ tầng, tạo môi trường thuận lợi cho sản xuất-kinh doanh phát triển, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế-xã hội, thực hiện mục tiêu công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. 26 3. Định hướng trong thời gian tới. Thứ hai, Nhà nước không thể tăng nhanh mức động viên ngân sách, mà phải đảm bảo động viên ở mức hợp lý để tạo điều kiện cho doanh nghiệp và các chủ thể kinh tế khác tích tụ vốn phát triển sản xuất kinh doanh, chủ động hội nhập. Tỷ lệ huy động NSNN từ nay đến 2010 tiếp tục duy trì ở mức khoảng 23-24%GDP. 27 3. Định hướng trong thời gian tới. Thứ ba, bội chi NSNN với mức độ hợp lý, chi trả nợ đến hạn không có nợ xấu, đảm bảo an ninh tài chính quốc gia sẽ tăng nguồn lực để đầu tư phát triển. Đồng thời, để đảm bảo các cân đối vĩ mô, trong quá trình điều hành Chính phủ đã và đang chỉ đạo các cấp, các ngành phối hợp chặt chẽ trong quản lý sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư từ NSNN. 28 3.2. Sửa đổi Luật NSNN Nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Luật NSNN năm 2002 để trình Quốc hội xem xét, quyết định áp dụng từ năm ngân sách 2011. Theo đó, dự kiến sẽ thực hiện điều chỉnh cả các quy định về phạm vi ngân sách, phân cấp ngân sách và bội chi ngân sách để phản ánh bội chi NSNN sát thực tế hơn, đảm bảo cân đối vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia và phù hợp với thông lệ quốc tế.