Nền hành chính công trong thời kỳ toàn cầu hoá

NỀN HÀNH CHÍNH CÔNG TRONG THỜI KỲ TOÀN CẦU HOÁ LÊ ANH TUẤN Viện nghiên cứu Khoa học Tổ chức Nhà nước - Bộ Nội vụ T oàn cầu hoá với cuộc cách mạng về công nghệ thông tin đã làm thay đổi đột ngột hành vi của con người, quá trình hợp tác và việc quản trị nhà nước nhiều hơn cuộc cách mạng công nghiệp đã chuyển đổi xã hội nông nghiệp trước đây. Trên thực tế, các thị trường và việc giao lưu buôn bán xuyên quốc gia, tiếp cận thông tin dễ dàng hơn qua Internet và các phương tiện di động đã khiến thế giới càng trở nên gần gũi hơn. Mặc dù toàn cầu hoá là tác nhân đột ngột đã biến đổi các quốc gia trở nên hùng mạnh hoặc suy yếu có sự liên quan đến công nghệ thông tin, thương mại và kinh tế thì những người thắng và kẻ thua chắc chắn sẽ diễn ra trên thị trường toàn diện Trong khi đó, hệ thống hành chính công trở nên có vai trò quan trọng trong việc giúp một số nước thu được lợi ích nhiều hơn các nước khác, thậm chí đã có rất nhiều nhà khoa học xã hội tin rằng kinh tế, thương mại và hệ thống chính trị quốc tế đóng vai trò quan trọng trong việc giúp một số nước kiếm được lợi ích nhiều hơn các nước khác. Nền hành chính công ở cả các nước phát triển và các nước đang phát triển có xu hướng đáp ứng theo các cách khác nhau đối với những thách thức do tác động mạnh mẽ của toàn cầu hoá. Tại sao một vài nước có thể thu được nhiều lợi ích hơn các nước khác do toàn cầu hoá? Liệu có phải đó là do vai trò nền hành chính công và quản trị nhà nước? Nếu không phải như vậy thì tại sao và làm thế nào mà hệ thống hành chính phát triển và chuyển đổi đáp ứng khác nhau trước những thách thức để hoạt động hiệu quả hơn, trách nhiệm hơn và minh bạch hơn trong khi vẫn phải tuân theo các giá trị dân chủ trong thời kỳ toàn cầu hoá... Tác động của toàn cầu hoá, một mặt có ảnh hưởng xuyên suốt đối với bộ máy chính quyền các cấp ở nhiều nước và mặt khác, nó đã tác động đến chính sách ở cấp độ quốc gia và từng địa phương. Trên thực tế, áp lực của toàn cầu hoá đóng một vai trò quan trọng trong việc giúp bộ máy chính quyền ở các nước Tây Âu và Bắc Mỹ sắp xếp lại nhân sự, ngân sách và các tổ chức theo hướng tư nhân hoá, thuê khoán, hợp đồng bên ngoài, phi quy chế hoá, giảm biên chế và điều chỉnh lại chức năng và các hoạt động của Chính phủ. Trên thực tế, các chức năng và hoạt động của Chính phủ đã được thuê khoán lại ở tất cả các cấp chính quyền và các bằng chứng cho thấy việc thuê khoán của Chính phủ vẫn đang tiếp tục tăng lên. Ví dụ, tất cả các cấp chính quyền đã thuê khoán hầu hết các chức năng về nguồn nhân lực và dịch vụ từ tuyển dụng đến đãi ngộ và thu được nhiều lợi ích từ việc điều hành hệ thống thông tin về nguồn nhân lực. Hơn nữa, chính quyền TƯ và chính quyền địa phương đã thực hiện việc hợp đồng hầu hết các chương trình dịch vụ xã hội. Tác động của toàn cầu và các nguyên tắc của thị trường hiện đại đã làm cho nền hành chính chuyển nhanh theo hướng "kinh doanh". Cũng như việc quản trị kinh doanh, hệ thống hành chính đã phát triển nhanh hơn, tập trung vào hiệu quả, hiệu lực, năng suất, thực thi, trách nhiệm và linh hoạt qua việc áp dụng công nghệ chính trong hợp tác, phối hợp. Mô hình hành chính quan liêu truyền thống đã không phù hợp cho việc quản lý hiện đại các tổ chức công. Chính quyền trung ương và địa phương được mong đợi phải hoạt động hiệu quả, hiệu lực, trách nhiệm hơn qua việc điều chỉnh cấu trúc và hành vi. Toàn cầu hoá mang lại nhiều tự do và tự chủ hơn cho chính quyền cấp dưới nhờ vào cách mạng về công nghệ thông tin. Để thu hút đầu tư và thúc đầy thương mại, chính quyền địa phương đã trực tiếp giao dịch với các chính phủ nước ngoài và các tập đoàn lớn để tạo ra nhiều công ăn việc làm cũng như thúc đẩy kinh tế địa phương phát triển. Hơn nữa, các chương trình của của địa phương và dịch vụ được cung cấp và quản lý hiệu quả hơn qua Chính phủ điện tử. Việc đáp ứng của nền hành chính công trước tác động của toàn cầu hoá Tác động của toàn cầu hoá đòi hỏi những thay đổi cơ bản về xã hội, kinh tế, chính trị và hệ thống hành chính ở mọi nước trên thế giới. Tuy nhiên, tác động của toàn cầu hoá đối với quản lý công ở mỗi nước cũng có sự khác biệt, đặc biệt giữa các nước phương Tây và các nước khác, giữa nước phát triển nhiều và các nước kém phát triển, giữa các nước Thiên chúa giáo và không Thiên chúa. Bộ máy công vụ cũng có những đáp ứng khác nhau với những tác động của toàn cầu trong khi môi trường quốc tế đang gia tăng những tác động, ảnh hưởng đến nền hành chính. Có 3 xu hướng thay đổi sau đối với nền hành chính công của các nước trên thế giới. - Loại xu hướng thứ nhất diễn ra ở nền hành chính của các nước phát triển (như các nước Tây Âu và Bắc Mỹ) mà ở đó toàn cầu hoá sẽ dẫn tới một hệ thống hành chính mạnh mẽ để phản ứng tích cực tới toàn cầu hoá. - Xu hướng thứ hai diễn ra ở hệ thống hành chính công của các nước có các nhà lãnh đạo tôn giáo, các nhà lãnh đạo độc tài dường như kiểm soát hầu hết các luồng thông tin thì những ảnh hưởng, tác động tích cực giữa toàn cầu hoá và nền hành chính công không có hiệu quả. Ví dụ như ở các nước đang phát triển ở châu Phi, châu á và Nam Mỹ; các nước Hồi giáo (I-ran, A-rập Xê út, Xy-ri)... Các nước này mở cửa với toàn cầu hoá nhưng vẫn cố giữ gìn nguyên vẹn bản sắc văn hoá, quy tắc, hệ thống xã hội và hệ thống chính trị, trong khi đó công nghệ, khoa học, tài chính và các hoạt động kinh tế đã ảnh hưởng và thay đổi nhanh chóng do toàn cầu hoá. Vai trò của nền hành chính công trong toàn cầu hoá ở các nước này rất hạn chế. Bộ máy hành chính ở nhiều nước đang phát triển dường như đã nỗ lực để kiểm soát và điều khiển việc cung cấp và lưu hành các thông tin Chính phủ nhằm duy trì chế độ của họ bảo đảm các lợi ích công. Sử dụng công nghệ thông tin, công dân của các nước phương Tây dường như có thể tiếp cận đến các thông tin của Chính phủ, trong khi đó công dân của các nước khác không có sự bình đẳng khi tiếp cận thông tin của Chính phủ. Hệ thống thông tin tiên tiến thường có sẵn ở các nước phát triển, trong khi đó rất nhiều nước đang phát triển hạn chế trong việc áp dụng các công nghệ thông tin tối tân cho việc quản lý công. - Xu hướng cuối cùng đang diễn ra nhanh chóng ở nền hành chính công của các nước đang phát triển mạnh, bao gồm các nước Đông Á và các nước Đông Âu, nơi mà nền kinh tế đang bùng nổ và công nghệ thông tin đang nổi lên. Tuy nhiên, dường như có một câu hỏi vẫn tồn tại đó là liệu các nước thu được nhiều lợi ích từ toàn cầu hóa có phải nhờ vào hệ thống hành chính công hay không? Các nước và vùng lãnh thổ hàng đầu kinh tế công nghiệp mới (NIEs) ở Đông Á như Hồng Kông, Xinh-ga-po, Đài Loan, Hàn Quốc và các nước Đông Âu như Hung -ga-ri, Ba Lan, Bun-ga-ri và Séc đã đạt được nhiều lợi ích từ quá trình toàn cầu hoá là do có các nhà lãnh đạo chính trị mạnh mẽ, kế hoạch phát triển kinh tế công nghệ và những nỗ lực của công dân hơn là việc chuyển đổi hệ thống hành chính công. Các yếu tố nằm ngoài phạm vi nền hành chính công trong thời kỳ toàn cầu hoá Các nước phát triển, bao gồm các nước Tây Âu và Bắc Mỹ đã đạt được các lợi ích rõ ràng nhiều hơn từ toàn cầu hoá hơn các nước khác vì bản chất của toàn cầu hoá cũng như hệ thống hành chính công mạnh mẽ. Ngược lại, rất nhiều nước đang phát triển thu được lợi ích ít hơn từ toàn cầu hoá bởi vì các nước này có những bất lợi đáng kể trong thương trường quốc tế cộng với sự yếu kém của hệ thống hành chính. Vấn đề này là bản chất của toàn cầu hoá và hệ thống thị trường toàn cầu đã vượt ra ngoài phạm vi của hệ thống hành chính công. Và những hạn chế của nền hành chính trong việc đáp ứng các nhân tố nằm ngoài phạm vi của nền hành chính. Những nhân tố này liên quan trực tiếp những lý do mà hệ thống hành chính công của các nước đang phát triển đã không hiệu quả khi ứng phó với toàn cầu hoá và cũng là lý do các nước đang phát triển đã giành được ít lợi ích hơn từ toàn cầu hoá so với các nước phát triển. Toàn cầu hoá đã và đang trở thành nguyên nhân trước tiên, được chủ nghĩa tư bản và thị trường thúc đẩy nhanh hơn dân chủ, chính trị và hành chính công. Khi có những thay đổi từ chủ nghĩa tư bản quốc gia tới chủ nghĩa tư bản toàn cầu, logic của dòng vốn và thị trường dường như thống trị các nguyên tắc dân chủ. Tuy nhiên, chủ nghĩa tư bản cũng tìm kiếm một Nhà nước mạnh cùng với môi trường ổn định cho sự phát triển thịnh vượng. Các thị trường toàn cầu sẽ không thực hiện chức năng của nó một cách hiệu quả nếu thiếu sự can thiệp phù hợp của mỗi nước và quốc tế vào những thất bại của thị trường và trên thực tế những khiếm khuyết này đã kìm giữ thị trường quốc gia và toàn cầu hoạt động một cách hiệu quả và công bằng. Ví dụ, trong một thị trường toàn cầu, cạnh tranh không bình đẳng, thương mại không công bằng, kiểm soát giá cả, điều khiển các luồng vốn tài chính đã có những tác động nổi bật xuyên qua biên giới các quốc gia. Một vài nước và vùng lãnh thổ ở châu Á như Hàn Quốc, Đài Loan đã từng bị khủng hoảng tài chính vào cuối những năm 1990 do không điều hoà được các luồng vốn tài chính và ngoại hối từ các tập đoàn tài chính quốc tế. Hàng triệu người lao động ở khu vực tư và khu vực công ở các nước này đã bị mất việc làm và những quan tâm về con người cũng như xã hội đã phải hy sinh. Nền hành chính công ở các nước này sẽ không thể đáp ứng hiệu quả trước khủng hoảng tài chính vì sự tấn công của hệ thống tài chính toàn cầu vượt ngoài phạm vi của nền hành chính công hoặc sự quản trị nhà nước. Vì thế, các nhà nước đòi hỏi phụ thuộc lẫn nhau trong việc quản lý các vấn đề trong nước và quốc tế. Các vấn đề mới hiện nổi lên hiện nay, bao gồm việc bảo vệ môi trường và hệ sinh thái, cuộc chiến chống khủng bố sẽ không thể kiểm soát trong biên giới một quốc gia mà sẽ là vấn đề toàn cầu và có những nền tảng chung của quốc tế. Trên thực tế, một trong những yếu tố quan trọng là nguyên nhân gây ra và đóng góp cho quá trình toàn cầu hoá là chủ nghĩa tư bản toàn cầu, trong đó các lợi ích và việc tích trữ các giá trị thặng dư đã vượt qua các ranh giới lãnh thổ và lớn hơn là biên giới quốc gia. Tổng số tăng trưởng thương mại quốc tế trong những năm 1980 đạt tỷ lệ trung bình 4,5% và trong những năm 1990, tỷ lệ tăng trưởng này là 6,8%. Trong khi đó, việc đo lường sản xuất của thế giới từ việc bán hàng hàng năm của các tập đoàn đa quốc gia đã lớn hơn thương mại thế giới như các phương tiện chính của trao đổi kinh tế thế giới. Các tập đoàn đa quốc gia hoặc xuyên quốc gia như GE, Nike, Coca - Cola và IBM đã kiếm được lợi nhuận qua việc sử dụng không chỉ lực lượng lao động rẻ và nguyên liệu mà còn ở địa điểm sản xuất đã giảm chi phí thấp hơn các nước phát triển. Hầu hết các tập đoàn đa quốc gia đã thực sự thuê và sử dụng các ảnh hưởng của các chính khách quốc tế và trong nước như các thành viên trong Ban điều hành của họ để có thể tiếp cận đến hành pháp và lập pháp khi xây dựng và thực hiện các chính sách ưu đãi liên quan đến lợi ích của tập đoàn. Kết quả là, chính phủ ở các nước phát triển hơn đã tiếp tục thực hiện các chính sách ưu đãi, các quy định và luật lệ phản ánh lợi ích của các tập đoàn đa quốc gia từ nông nghiệp tới các sản phẩm công nghiệp. Hơn nữa, để thực hiện lợi ích của các tập đoàn đa quốc gia, chính phủ của họ đã phải sử dụng ngoại giao, chủ nghĩa đơn phương, các tổ chức quốc tế xuyên quốc gia và các tổ chức phi chính phủ. Kết quả là, các hàng hoá và dịch vụ của các tập đoàn đa quốc gia do những giám đốc điều hành và các cổ đông chính phần lớn là người phương Tây đã thống trị thị trường mà sự chia sẻ không chỉ các nước phương Tây mà còn các nước khác còn lại. Toàn cầu hoá đã chuyển đổi các nhà nước quốc gia truyền thống và sự chuyển đổi này có vai trò của các tổ chức xuyên quốc gia, các tổ chức lợi nhuận và phi lợi nhuận hay có thể gọi là tổ chức phi chính phủ (NGOs). Tổng số các tổ chức phi chính phủ khắp thế giới, từ các tổ chức là một nhóm những người sống cùng nhau cho đến các tổ chức lớn có số lượng lên đến hàng triệu. Chủ quyền của các quốc gia đã bị ảnh hưởng và năng lực của các Chính phủ có thể hiểu rõ và giải quyết các vấn đề mới nảy sinh và các xung đột về kinh tế, tài chính, môi trường, sinh thái, văn hoá, lao động và các vấn đề về quyền con người. Liên quan đến việc bảo vệ môi trường, các chính phủ đang phân vân trong việc chia sẻ quyền lực, chuyển lên trên cho các tổ chức và thể chế quốc tế và chuyển xuống dưới cho các tổ chức phi chính phủ và các khu vực hợp tác. Như vậy, các chính phủ phải dựa vào các tổ chức lợi nhuận và phi lợi nhuận cung cấp các hàng hoá và dịch vụ. Tuy nhiên, công dân ở rất nhiều nước châu á, châu Phi và Nam Mỹ tin rằng các tổ chức xuyên quốc gia có xu hướng đại diện đơn phương cho lợi ích của các siêu quyền lực hơn là đại diện cho quyền lợi của hàng triệu người dân ở các nước đang phát triển. Ví dụ, các nước nghèo trở nên tồi tệ hơn khi gia nhập WTO do áp lực phải mở cửa các thị truờng cho các nước công nghiệp tiên tiến. Hơn nữa, rất nhiều chính sách của các tổ chức toàn cầu, xuyên quốc gia, mà các thành viên chủ chốt thường bao gồm các nước phát triển hơn đã làm tăng thêm sự phụ thuộc về chính trị, kinh tế, tài chính, quân sự, công nghệ và thông tin vào các nước này. Các nước đang phát triển thiếu các thông tin quan trọng về khoa học, công nghệ và các nguồn lực huy động, mặc dù các nước này có một trữ lượng lớn các tài nguyên thiên nhiên. Các yếu tố nằm ngoài phạm vi của hệ thống hành chính công đã làm hạn chế hành chính công của các nước đang phát triển trong thời kỳ toàn cầu hoá. Kết luận Toàn cầu hoá đã duy trì những thay đổi trong nền hành chính công ở các nước phương Tây cũng như các nước khác và rất dễ so sánh những điểm giống nhau giữa các nước phương Tây và các nước khác về hệ thống hành chính công và quản trị Nhà nước. Tuy nhiên, tác động của toàn cầu hoá đối với hệ thống hành chính của các nước phương Tây và các nước khác không đáng chú ý như việc phản đối các nước phương Tây và các nước phát triển. Như vậy, hệ thống hành chính công ở các nước đang phát triển đã có vai trò tiên phong và phản ứng tích cực tới toàn cầu hoá. Nền hành chính mạnh mẽ dường như có thể giúp các nước thu được nhiều lợi ích hơn từ toàn cầu hoá hơn các nước khác thay vì một thực tế rằng ở các hệ thống xã hội - chính trị đa dạng đã làm hạn chế vai trò tiên phong của hành chính công. Hành chính công của các nước Tây Âu và Bắc Mỹ đã có những cải cách quan trọng theo hướng tinh gọn hệ thống bao gồm nhân sự, ngân sách và một số các tổ chức được tư nhân hoá, thuê khoán, hợp đồng bên ngoài, phi quy chế hoá, tinh giản biên chế và chuyển đổi các chức năng của chính phủ và các dịch vụ và làm cho chúng hiệu quả, hiệu lực, năng suất, trách nhiệm và minh bạch. Những thay đổi này có thể đóng một vai trò quan trọng giúp cho các nước duy trì hệ thống kinh tế, tài chính và thương mại mạnh mẽ. Tuy nhiên, một vấn đề vẫn tồn tại ở đây là liệu các hệ thống hành chính yếu kém có thể khiến các nước sẽ thu được lợi ích ít hơn do toàn cầu hoá hơn các nước khác do hệ thống hành chính công và quản trị ở các nước đang phát triển, bao gồm các nước châu Á, châu Phi và Nam Mỹ dường như được quyết định từ cấu trúc chính trị và trạng thái không ổn định, một hệ thống kinh tế chưa phát triển, lạc hậu về công nghệ, cơ sở hạ tầng yếu kém và giáo dục kém. Các nước nghèo phải cân nhắc những bất lợi trong thị trường toàn cầu do ít nguồn lực bao gồm nhân lực có kỹ năng và công nghệ. Tuy nhiên, có một điều thú vị là các nước Đông Á và Đông Âu, còn gọi là các nước đang phát triển nhanh đã thu được nhiều lợi ích từ toàn cầu hoá đã có những nỗ lực tinh giảm bộ máy chính quyền qua những cải cách về tư nhân hoá, phi quy chế hoá, giảm chức năng của Chính phủ, các dịch vụ cũng như áp dụng công nghệ thông tin trong nền hành chính công. Các hệ thống hành chính chuyển đổi của Xinh-ga-po, Đài Loan, Hàn Quốc, Hung-ga-ry, Ba Lan, Bun-ga-ry và Cộng hoà Séc đã có những đóng góp quan trọng để giúp các nước này đạt được lợi ích từ quá trình toàn cầu hoá./. (Dịch và biên tập theo bài viết Public Administration in the age of globalzation của Chon -Kyun Kim, International Public Management Review, Volume 9 Issue 1-2008).