Quản lý nhà nước vềđăng ký bất động sản và giải pháp hoàn thiện hệ thống đăng ký bất động sản

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐĂNG KÝ BẤT ĐỘNG SẢN VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN HỆ THỐNG ĐĂNG KÝ BẤT ĐỘNG SẢN TS. NGUYỄN NGỌC ĐIỆN 1. Tổng quan Đăng ký quyền: nhu cầu khách quan đối với việc thực hiện quyền trong cuộc sống dân sự Việc thực hiện một quyền trong xã hội có tổ chức chỉ được thuận lợi khi tất cả thành viên xã hội tôn trọng quyền đó. Muốn quyền được tôn trọng, điều kiện tiên quyết là quyền phải được xã hội biết đến. Trong một xã hội mà chủ thể được tôn vinh, thì người có quyền không phải cất công đi gặp và “rao” cho từng thành viên khác của xã hội về sự tồn tại của quyền, mà chỉ cần thực hiện một động tác mang tính chất công bố quyền với toàn xã hội; trái lại, tất cả các thành viên khác, nếu có quan tâm đến quyền đó, thì có trách nhiệm chủ động tìm hiểu về sự tồn tại của nó. Hệ thống đăng ký quyền được lập ra như là giải pháp cho bài toán tạo điều kiện thuận lợi cho ứng xử của các chủ thể trong quan hệ xã hội theo các yêu cầu đó. Được phát minh bởi người Hy Lạp và thoạt tiên chỉ dùng để đăng ký quyền thế chấp bất động sản[1], chế định đăng ký tài sản trải qua những giai đoạn thăng trầm, trước khi có những bước phát triển nhảy vọt liên tục trong các hệ thống pháp lý phương Tây, từ giai đoạn cận đại cho đến nay. Đăng ký tài sản trong luật hiện đại có đối tượng không chỉ là các quyền bất động sản mà còn cả các quyền động sản, không chỉ quyền tài sản hữu hình mà cả quyền tài sản vô hình. Tư tưởng chủ đạo là: xã hội cần đạt được quy ước về việc định vị một nơi mà ở đó sự hiện hữu pháp lý của quyền tài sản được ghi nhận và có thể được toàn xã hội nhận biết. Một mặt, người có quyền có thể đến đó để khai báo về quyền của mình; mặt khác, bất kỳ người nào tò mò về sự tồn tại của các quyền đối với một tài sản có thể đến đúng nơi ấy, truy lục các ghi chép về các lời khai, để tìm thông tin về các quyền đó. Thông tin về quyền để bảo vệ quyền, đó là mục tiêu tối hậu của tất cá các hệ thống đăng ký[2]. Đăng ký bất động sản: Nhu cầu khách quan về xác nhận quyền của người không nắm giữ tài sản có giá trị lớn về phương diện vật chất Khác với động sản, bất động sản không thể lưu thông bằng cách chuyển giao vật chất từ tay người này sang tay người khác. Bất động sản, về bản chất, là loại tài sản cố định trong không gian vật lý; bởi vậy, mỗi khi quyền về bất động sản được chuyển giao, thì chính chủ thể của quyền, muốn chiếm giữ tài sản về mặt vật chất, phải di chuyển đến nơi tài sản toạ lạc. Trên thực tế, rất nhiều người có quyền có nhu cầu ghi nhận quyền của mình đối với tài sản, để quyền đó được bảo vệ, nhưng lại không có nhu cầu chiếm giữ tài sản ở góc độ vật chất. Việc đăng ký bất động sản có tác dụng giải quyết thấu đáo vấn đề này: một khi được đăng ký, quyền đối với bất động sản được xã hội biết đến và tôn trọng, trong khi người có quyền đó có thể không cần xuất hiện ở nơi có bất động sản trong tư thế của người có quyền. Là tài sản cố định trong không gian, bất động sản của một người luôn tiếp cận với các bất động sản lân cận thuộc về những người khác. Các vấn đề quan hệ láng giềng liên quan đến việc thực hiện quyền đối với tài sản, như ranh giới, xây dựng, trồng cây, địa dịch… là những vấn đề tế nhị, nhạy cảm. Việc đăng ký bất động sản, có tác dụng làm rõ tình trạng quan hệ của một bất động sản trong cộng đồng láng giềng, cũng sẽ giúp giải quyết tốt các vấn đề này, đặc biệt là trong trường hợp có xung đột giữa các chủ sở hữu. Vả lại, cho dù sự phát triển theo hướng đa dạng hoá của các động sản, nhất là trong cuộc sống đương đại, bất động sản vẫn được coi là tài sản quan trọng nhất trong một sản nghiệp điển hình. Trong điều kiện hệ thống đăng ký được coi là công cụ bảo vệ quyền đối với tài sản trong cuộc sống dân sự, đăng ký bất động sản là công cụ bảo vệ có hiệu quả đối với các quyền liên quan đến những tài sản quan trọng nhất của chủ thể. Vai trò của Nhà nước đối với việc đăng ký bất động sản Về mặt lý thuyết, bất kỳ định chế, chủ thể nào cũng có năng lực thực hiện dịch vụ quản lý và cung ứng thông tin về quyền đối với các tài sản, nói riêng, đối với các bất động sản. Tuy nhiên, việc để cho nhà chức trách công đảm nhận thực hiện dịch vụ này tỏ ra hợp lý vì nhiều lý do. Trước hết, so với các chủ thể khác, nhà chức trách công có nhiều lợi thế hơn trong việc đảm nhận vai trò người thứ ba vô tư và khách quan. Về mặt lý thuyết, nhà chức trách công là người đứng ngoài cuộc đối với các xung đột, tranh chấp giữa các tư nhân về quyền liên quan đến tài sản. Không bị lợi ích riêng tư tác động, nhà chức trách có điều kiện thực hiện công việc một cách chính xác và kết quả công việc có thể đặt cơ sở vững chắc cho việc giải quyết xung đột, tranh chấp giữa những người tự cho là có quyền đối với một tài sản nào đó. Hơn nữa, cũng so với các chủ thể khác, nhà chức trách công có thế mạnh của người làm chủ một hệ thống cơ sở vật chất dồi dào và có bộ máy quản lý trải rộng trên toàn lãnh thổ quốc gia. Việc liên kết giữa các đơn vị đăng ký bất động sản có thể được thực hiện một cách thuận lợi và dễ dàng trong khuôn khổ vận hành của bộ máy hành chính công. Điều đó rất cần thiết cho việc thiết lập một hệ thống đăng ký bất động sản thống nhất trên phạm vi lãnh thổ quốc gia, tạo điều kiện thuận lợi cho việc lưu thông quyền đối với tài sản từ chủ thể này sang chủ thể khác trong những điều kiện an toàn nhất và có tác dụng ngăn ngừa các tranh chấp đáng tiếc. Nhà chức trách công còn là người chịu trách nhiệm chính trong việc giữ gìn trật tự công cộng trên phạm vi lãnh thổ và tổ chức cuộc sống xã hội trong khuôn khổ các chuẩn mực được thừa nhận rộng rãi. Tổ chức và quản lý việc đăng ký bất động sản, suy cho cùng, có thể được coi là việc thực hiện một phần chức năng đó, là một trong các dịch vụ công mà nhà chức trách có trách nhiệm cung ứng cho toàn xã hội, nhằm bảo đảm sự ứng xử thống nhất theo khuôn mẫu chung trong quá trình thực hiện các quyền của chủ thể đối với tài sản trong cuộc sống dân sự. 2. Thực trạng hệ thống đăng ký bất động sản ở Việt Nam Trong khuôn khổ xã hội hành chính hoá, các bộ luôn có xu hướng mở rộng, tăng cường các hoạt động quản lý thuộc lĩnh vực phụ trách của mình và không muốn chia sẻ quyền năng với bộ nào khác. Trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu toàn dân và các chủ thể được Nhà nước, đại diện chủ sở hữu, giao đất hoặc cho thuê đất để sử dụng, sự ra đời của một cơ quan thực hiện chức năng quản lý của Nhà nước đối với việc khai thác quỹ đất là tất yếu. Việc cơ quan này đảm nhận chức năng đăng ký quyền sử dụng đất và các quyền đối vật bất động sản khác có đối tượng là đất, hoàn toàn phù hợp với logic của hệ thống đang vận hành. Tuy nhiên, trong khung cảnh pháp luật tài sản hiện hành, giữa quyền sử dụng đất và các tài sản gắn liền đất không có mối quan hệ vật chính vật phụ theo quy tắc superficies solo cedit nổi tiếng của luật La Mã[3]. Điều này khiến cho việc quản lý các tài sản gắn với đất mà thuộc về một cơ quan nào đó không phải là cơ quan quản lý đất đai, có xu hướng tách ra khỏi hệ thống quản lý đất đai để trở thành một hệ thống quản lý độc lập. Điển hình là trường hợp quản lý nhà nước về nhà ở. Trong khung cảnh của luật thực định, nhà ở là loại bất động sản thuộc chức năng quản lý của Bộ Xây dựng (Luật Nhà ở). Bắt đầu bằng việc quản lý nhà nước sự đối với ra đời của tài sản, thông qua chế độ pháp lý về giấy phép xây dựng, Bộ Xây dựng dần dần quan tâm đến khía cạnh dân sự của cuộc sống pháp lý của tài sản và can thiệp vào đó, từ việc đăng ký quyền sở hữu đến chuyển nhượng, thế chấp, để thừa kế… Có thể thấy trong phần lớn trường hợp, người đứng ra xây dựng cũng đồng thời là chủ sở hữu công trình được xây dựng. Tuy nhiên, ngay cả trong điều kiện đó, việc thừa nhận cho Bộ Xây dựng quản lý luôn cuộc sống dân sự của nhà ở, vẫn là điều không bình thường, bởi suy cho cùng, Bộ Xây dựng chỉ là cơ quan quản lý nhà nước về quy hoạch xây dựng, kiến trúc trên phạm vi lãnh thổ quốc gia[4]. Cơ quan quản lý xây dựng không tạo ra quyền sở hữu nhà ở như cơ quan quản lý đất đai tạo ra quyền sử dụng đất; do đó, cơ quan quản lý xây dựng không thể có điều kiện thẩm tra tư cách chủ sở hữu đối với công trình xây dựng, như cơ quan quản lý đất đai có điều kiện thẩm tra tư cách người có quyền sử dụng đối với đất được Nhà nước giao hoặc cho thuê. Tóm lại, xã hội hành chính hoá kết hợp với sự phủ nhận nguyên tắc superficies solo cedit tạo thành tác nhân chính dẫn tới sự hình thành một hệ thống đăng ký bất động sản manh mún, cả về phương diện tổ chức đăng ký và về việc xác định ý nghĩa pháp lý của việc đăng ký. 2.1. Manh mún trong việc tổ chức đăng ký 2.1.1. Luật so sánh Hệ thống đăng ký thống nhất Dù chấp nhận hay không quy tắc superficies solo cedit, ở các nước tiền tiến chỉ thiết lập một hệ thống đăng ký quyền đối với bất động sản. Lý do chủ yếu là các quyền đối với đất và các quyền đối với các tài sản gắn liền với đất luôn có mối liên hệ gắn bó. Đặc biệt, trong trường hợp một người chỉ có quyền sở hữu nhà mà không có quyền sở hữu hoặc quyền sử dụng đối với đất có nhà, thì chắc chắn, để thực hiện được quyền sở hữu đối với nhà, người này cần thiết lập các địa dịch (servitudes) đối với đất có nhà. Nếu thiết lập hai hệ thống đăng ký riêng biệt, cho đất và cho nhà, thì sẽ phát sinh rắc rối liên quan đến việc đăng ký địa dịch trong trường hợp này, như sẽ thấy sau đây. 2.1.2. Luật Việt Nam: hai hệ thống đăng ký độc lập Hệ thống đăng ký quyền đối với đất Trong khung cảnh của luật hiện hành, hệ thống quản lý đất đai được tổ chức theo khuôn mẫu quản lý hành chính công. Bộ Tài nguyên và Môi trường được xác định là cơ quan nhà nước có thẩm quyền cao nhất, có các cơ quan thuộc quyền, theo thứ tự tôn ti, là Sở Tài nguyên và Môi trường ở cấp tỉnh và Phòng Tài nguyên và Môi trường ở cấp huyện. Thẩm quyền đăng ký được xác định tuỳ theo người đăng ký quyền sử dụng đất là pháp nhân hay cá nhân[5]: pháp nhân đăng ký ở cấp tỉnh, còn cá nhân, trừ người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà không mua nhà ở gắn liền với đất ở, đăng ký ở cấp huyện. Về nội dung, hệ thống đăng ký ghi nhận quyền sử dụng đất và quyền thế chấp đối với quyền sử dụng đất, nhưng không ghi nhận quyền đối vật khác có đối tượng là đất, đặc biệt là quyền sở hữu bề mặt (tức là quyền của người có quyền sở hữu đối với các tài sản gắn liền với đất mà không có quyền sử dụng đất) và địa dịch. Hệ thống đăng ký quyền đối với nhà Cũng theo đúng khuôn mẫu quản lý hành chính công, hệ thống đăng ký quyền sở hữu nhà ở được tổ chức ở các địa phương và cũng theo tôn ti trật tự Sở Xây dựng tại cấp tỉnh, cơ quan quản lý nhà ở tại cấp huyện (có tên gọi khác nhau tuỳ quy mô tổ chức của đơn vị hành chính cấp huyện). Việc đăng ký cũng được xác định dựa trên sự phân biệt giữa pháp nhân và cá nhân (Luật Nhà ở Điều 14). Bên cạnh đó, luật còn ghi nhận trường hợp nhà ở thuộc sở hữu chung giữa pháp nhân và cá nhân và giao việc đăng ký loại nhà ở này cho cấp tỉnh (cùng điều luật). Hệ thống đăng ký nhà ở cũng chỉ chấp nhận đăng ký quyền sở hữu và quyền nhận thế chấp đối với nhà ở, không đăng ký các loại quyền đối vật khác có đối tượng là loại tài sản này. Đáng chú ý là Luật Nhà ở không ghi nhận trường hợp xác lập quyền sở hữu bằng cách góp vốn bằng nhà ở vào công ty; bởi vậy, một khi công ty xác lập quyền sở hữu nhà ở theo con đường này, thì không biết phải đăng ký như thế nào, nếu không áp dụng được tương tự pháp luật đối với các quy định của Luật áp dụng cho việc mua bán hoặc trao đổi tài sản. 2.1.3. Những bất hợp lý không thể khắc phục Liên quan đến việc xác định nơi đăng ký Không khó để chỉ ra một khuyết tật rất cơ bản của giải pháp đăng ký trong luật hiện hành: trong điều kiện cơ quan có thẩm quyền cấp chứng nhận được xác định tuỳ theo thân phận của chủ sở hữu, mỗi khi thân phận ấy thay đổi do hiệu lực của một vụ chuyển dịch, thì có khả năng cơ quan có thẩm quyền cấp chứng nhận cũng phải thay đổi. Chẳng hạn, nếu bất động sản thuộc về một cá nhân được chuyển cho một tổ chức, thì việc cấp chứng nhận quyền sở hữu (bao gồm cả việc đăng ký) phải được chuyển từ cấp huyện lên cấp tỉnh; ngược lại, khi một tổ chức chuyển quyền sở hữu bất động sản cho một cá nhân, thì việc đăng ký và cấp chứng nhận phải được chuyển từ cấp tỉnh xuống cấp huyện. Vả lại, khó có thể giải thích một cách thấu đáo tại sao hệ thống cơ quan nghiệp vụ đăng ký lại được tổ chức theo mô hình cấp trên – cấp dưới và tại sao lại giao cho cấp tỉnh đăng ký cho những chủ thể loại này, cấp huyện đăng ký cho những chủ thể loại khác. Trong logic tổ chức bộ máy hành chính được chấp nhận ở Việt Nam từ bao nhiêu năm nay, thì đối với công việc có cùng tính chất, cấp trên được giao các công việc có quy mô và tầm quan trọng, tính chất phức tạp lớn hơn so với cấp dưới. Nếu theo logic đó, thì việc đăng ký quyền cho pháp nhân, người nước ngoài vượt quá khả năng đảm đương của cấp huyện. Nhưng tại sao lại như thế, thì chẳng ai nói được. Suy cho cùng, sự phân cấp, dựa trên sự phân biệt giữa pháp nhân và cá nhân, trong việc thực hiện cùng một quyền dân sự, không phù hợp với nguyên tắc bình đẳng giữa các chủ thể được thiết lập trong luật cơ bản. Sự phân cấp dựa trên sự phân biệt giữa người Việt Nam và người nước ngoài trong việc thực hiện cùng một quyền, về phần mình, sẽ không phù hợp với các yêu cầu hoàn thiện pháp luật trong khung cảnh hội nhập và mở cửa. Liên quan đến việc đăng ký các quyền đối vật bất động sản không phải là quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà Như đã biết, ngoại trừ quyền thế chấp, các hệ thống đăng ký bất động sản đang vận hành không đăng ký loại quyền gì khác không phải là quyền sử dụng đất hoặc quyền sở hữu nhà ở. Nếu chấp nhận các tiêu chí chung để hoàn thiện hệ thống luật về đăng ký bất động sản, thì hẳn sẽ có một lộ trình đưa các quyền đối vật và những ràng buộc đối với bất động sản (địa dịch pháp định, cấm chuyển nhượng, tình trạng cho thuê…) vào danh sách các đối tượng đăng ký. Dự thảo Luật Đăng ký bất động sản cũng đang được xây dựng theo hướng này. Nói riêng về quyền sử dụng hạn chế bất động sản liền kề. Về phương diện khoa học luật, đây được hiểu là mối quan hệ giữa hai bất động sản thuộc về hai chủ sở hữu khác nhau. Trong điều kiện địa dịch cần được đăng ký, thì việc đăng ký được thực hiện đối với cả hai bất động sản: một được đăng ký với tư cách bất động sản thụ hưởng và một được đăng ký dưới danh nghĩa bất động sản phục vụ. Trong khuôn khổ hai hệ thống đăng ký đang vận hành, sẽ không có vấn đề gì nếu bất động sản thụ hưởng và bất động sản phục vụ thuộc về các chủ thể cùng loại: hai pháp nhân hoặc hai cá nhân. Trái lại, nếu một bất động sản thuộc về một pháp nhân, một bất động sản thuộc về một cá nhân, thì đối với cùng một quan hệ địa dịch, có hai đăng ký phải được thực hiện tại hai cấp khác nhau: địa dịch của bất động sản thuộc về pháp nhân được đăng ký tại cấp tỉnh; địa dịch của bất động sản thuộc về cá nhân được đăng ký tại cấp huyện. Tệ hơn nữa, trong trường hợp địa dịch được thiết lập giữa một bất động sản là nhà ở và bất động sản kia là quyền sử dụng đất[6], thì địa dịch gắn với nhà được đăng ký tại cơ quan quản lý nhà ở, trong khi cũng chính địa dịch đó mà gắn với đất thì được đăng ký tại cơ quan tài nguyên và môi trường. 2.2. Manh mún trong việc xác định ý nghĩa của việc đăng ký 2.2.1. Hai hệ thống đăng ký tiêu biểu Hệ thống đăng ký để đối kháng với người thứ ba Hệ thống đăng ký này được xây dựng trên cơ sở ba nguyên tắc[7]: 1) Giao dịch hoặc sự kiện xác lập quyền được đăng ký thì coi như được mọi người nhận biết; 2) Giao dịch hoặc sự kiện không đăng ký thì coi như không được ai biết; 3) Các suy đoán này là không thể đảo ngược. Thực ra, vấn đề ý nghĩa pháp lý của đăng ký chỉ được đặt ra đối với người thứ ba; còn đối với hai bên trong giao dịch, bản thân giao dịch được xác lập phù hợp với các quy định đã đủ để phát sinh hiệu lực ràng buộc. Nội dung của ý nghĩa pháp lý đó được xác định dựa trên sự phân biệt giữa giá trị của quyền được đăng ký và thông tin về sự tồn tại của quyền cho người thứ ba. Nếu thủ tục đăng ký không được thực hiện, quyền vẫn có thể được xác lập (do hiệu lực của giao dịch hoặc của sự kiện pháp lý) trong mối quan hệ giữa những người tham gia vào việc xác lập quyền đó. Một người bán nhà cho một người khác và hợp đồng mua bán không được đăng ký; quyền sở hữu nhà trong trường hợp này vẫn được chuyển cho người mua theo đúng hợp đồng; nhưng việc chuyển quyền đó chỉ có hiệu lực trong mối quan hệ giữa hai bên mua và bán; đối với người thứ ba, nhà vẫn thuộc về người bán[8]. Hệ thống đăng ký đối kháng với người thứ ba không thể được sử dụng để trực tiếp chứng minh sự tồn tại của quyền về phương diện pháp lý. Đơn giản, việc chuyển giao một quyền được đăng ký, bởi vì việc chuyển giao trước đó cũng đã được đăng ký; người được chuyển giao được thừa nhận có quyền nếu chính người chuyển giao cũng được thừa nhận có quyền. Bởi vậy, trong trường hợp có tranh chấp về sự tồn tại xác thực của quyền, người ta phải đi ngược dòng đăng ký cho đến lần đăng ký đầu tiên và phải thẩm định giá trị pháp lý của giao dịch hoặc tính xác thực của sự kiện đặt cơ sở cho việc đăng ký lần đầu đó. Thậm chí, về mặt lý thuyết, việc chứng minh phải được thực hiện bằng cách đi ngược thời gian cho đến thời điểm mà tài sản được tạo ra hoặc khi tài sản được công nhận thuộc về một người do xác lập quyền sở hữu theo thời hiệu[9]. Không có tác dụng xác lập quyền, nhưng hệ thống đăng ký để đối kháng với người thứ ba có thể giải quyết được sự cạnh tranh giữa hai quyền có cùng tính chất, đối với cùng một tài sản. Chẳng hạn, trong trường hợp có hai người cùng một lúc tự xưng là chủ nợ có bảo đảm bằng quyền đối vật (ví dụ, quyền nhận thế chấp) đối với cùng một tài sản, thì người nào có quyền được đăng ký trước sẽ được ưu tiên thực hiện quyền của mình. Bởi vậy, chính người nào có quyền sẽ tự động nhận thấy lợi ích của việc đăng ký quyền đó một cách nhanh nhất có thể được, nhằm giành ưu thế trong việc cạnh tranh. Hệ thống đăng ký để xác lập quyền Trong hệ thống này, chính việc đăng ký, chứ không phải giao dịch hay sự kiện pháp lý, có tác dụng tạo ra quyền. Nói rõ hơn, các giao dịch, sự kiện pháp lý chỉ là các điều kiện cần cho việc xác lập quyền; việc đăng ký là điều kiện đủ. Việc đăng ký thiết lập bằng chứng về sự tồn tại của quyền và bằng chứng này không thể bị đánh đổ bằng một án kiện, trừ một số trường hợp rất ngoại lệ. Hệ thống đăng ký để xác lập quyền đòi hỏi một cơ chế kiểm tra chặt chẽ cho phép ngăn chặn khả năng đăng ký quyền cho người không có quyền. Các giao dịch chuyển quyền phải được xác lập theo những điều kiện nghiêm ngặt về hình thức. Trong mọi trường hợp, người được hưởng phải làm một đơn xin đăng ký kèm theo các tài liệu chứng minh việc xác lập quyền cho mình. Cơ quan đăng ký từ chối tiến hành đăng ký một khi các điều kiện cần không tồn tại hoặc không có đủ. Điều đó có nghĩa rằng, trong điều kiện không có tranh chấp, cơ quan đăng ký phải thẩm định, đánh giá chất lượng pháp lý của giao dịch hoặc sự kiện có tác dụng xác lập quyền, theo các quy tắc của luật nội dung, trước khi quyết định tiến hành hay không tiến hành đăng ký quyền đó. Một khi được đăng ký, quyền được chính thức thừa nhận thuộc về người có tên trong sổ đăng ký. Người nào cho rằng việc đăng ký là không chính xác và gây thiệt hại cho mình, thì phải chứng minh điều đó trong khuôn khổ một vụ khiếu kiện yêu cầu cải chính sổ địa bạ, một loại khiếu kiện rất phức tạp và khó khăn. Theo đúng logic của hệ thống, người chịu trách nhiệm chính trong công tác đăng ký phải là thẩm phán và cơ quan đăng ký là toà án[10]. Chỉ có người này, cơ quan này mới có quyền khẳng định rằng một giao dịch hoặc một sự kiện nào đó có thực sự là căn cứ xác lập một quyền theo đúng quy định của pháp luật. 2.2.2. Sự lựa chọn của Việt Nam Đăng ký đất