Quản lý tổng hợp vùng bờ Chương 7: Quản lý tổng hợp dải ven biển trong bối cảnh chính sách quốc tế

CHƯƠNG 7 QUẢN LÝ TỔNG HỢP DẢI VEN BIỂN TRONG BỐI CẢNH CHÍNH SÁCH QUỐC TẾ 7.1. Mở đầu Chương này trình bày tóm lược một số sáng kiến quốc tế quan trọng trong việc phát triển các hiểu biết về phát triển bền vững dải ven biển và thúc đẩy quản lý tổng hợp dải ven biển cho cả các nhà khoa học và các nhà hoạch định chính sách như là một quy trình được chấp nhận rộng rãi để đạt được phát triển bền vững. Tiểu ban Quản lý dải ven biển trước đây IPCC (hiện nay là một bộ phận thuộc Tiểu ban B, Ban Công tác II của IPCC) là tổ chức khởi xướng các hoạt động nhằm đạt được nhận thức tốt hơn về mối quan hệ giữa các đe dọa thay đổi khí hậu trong thời gian dài và những vấn đề trước mắt liên quan đến sự phát triển không bền vững hiện nay. Với các nỗ lực của mình, tiểu Ban đã đóng góp nhiều cho Hội nghị của Liên Hiệp Quốc về Môi trường và Phát triển (UNCED), đặc biệt là đóng góp xây dựng chương 17 của Chương trình nghị sự 21. UNCED đã tạo ra nhận thức lớn về các mâu thuẫn có thể nảy sinh giữa môi trường và phát triển, đặc biệt là ở nhiều vùng ven biển có sức ép lớn về dân số và phát triển với nhịp độ cao. UNCED đã nhận ra tầm quan trọng của việc quản lý tổng hợp vùng ven biển và do vậy đã thúc đẩy quá trình phát triển. Một số sáng kiến đã được triển khai như là các hoạt động tiếp theo của UNCED, như hội nghị về vùng ven biển thế giới và các hội thảo chuẩn bị của nó. Ngoài ra, Ngân hàng Thế giới đã xây dựng các nguyên tắc chỉ đạo đối với ICZM như là một công cụ để đánh giá tiềm năng phát triển bền vững trong các dự án vùng ven biển do WB tài trợ. Dưới đây là các thảo luận về những hoạt động để cung cấp thông tin cho người đọc hiểu rõ hơn về sự phát triển chính sách quốc tế liên quan đến ICZM. Tuy nhiên, cần lưu ý là danh mục này chưa đâyd đủ. Hiện nay, có nhiều tổ chức quốc tế khác hoạt động trong lĩnh vực ICZM, mỗi tổ chức hoạt động theo quan điểm riêng. Bảng 7.1 tóm lược các hoạt động của các tổ chức quốc tế khác nhau. Do hạn chế về khuôn khổ, nên không thể thảo luận tất cả những hoạt động trong chương này. 7.2. Uỷ ban liên Chính phủ về thay đổi khí hậu Để ứng phó với mối quan ngại ngày một gia tăng của thế giới về sự thay đổi khí hậu toàn cầu, Tổ chức khí tượng thế giới (WMO) và chương trình môi trường của liên hiệp quốc (UNEP) cùng phối hợp thành lập Uỷ ban liên Chính phủ về thay đổi khí hậu (IPCC) năm 1988. Nhiệm vụ của Uỷ ban là tư vấn cho các nhà ra chính sách bằng cách đánh giá tất cả các thông tin khoa học có liên quan về thay đổi khí hậu từ khí thải, hoá học khí quyển và những thay đổi trong cân bằng bức xạ đến những tác động môi trường và kinh tế – xã hội của sự thay đổi khí hậu, các chiến lược đối phó khả dĩ 109 và những tác động kinh tế vĩ mô của việc thực thi các giải pháp. Năm 1990, ba Ban công tác của IPCC đã soạn thảo bản báo cáo đánh giá đầu tiên (IPCC, 1990 a, b, c) gồm ba tập. Hai năm sau, có thêm một bản báo cáo bổ sung (IPCC, 1992a,b). Bảng 7.1 Tổng quan về hoạt động của các tổ chức quốc tế trong lĩnh vực quản lý tổng hợp vùng ven biển (Nguồn:WCC’93, 1994) Tên tổ chức Thông tin Giáo dục và đào tạo Khái niệm và công cụ Nghiên cứu, giám sát và đánh giá Tài trợ Ngân hàng phát triển châu á * Liên minh các quốc đảo nhỏ * Uỷ ban về phát triển bền vững * * Liên minh châu Âu * * * Tổ chức nông lương thế giới * * * * * Quỹ môi trường toàn cầu * Chương trình địa sinh quyển quốc tế * * Uỷ ban hải dương học liên chính phủ * * * Uỷ ban liên chính phủ về thay đổi khí hậu * * * Hiệp hội bảo tồn thế giới * * * * * Tổ chức thống nhất châu Phi * Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển * * Ủy ban các vấn đề biển và luật biển * * Chương trình phát triển liên hiệp quốc * * Chương trình biển và vùng ven biển của UNEP * * * * UNESCO * * * Liên minh các trường đại học thế giới * Ngân hàng thế giới * * Tổ chức khí tượng thế giới * * Quỹ động vật hoang dã * * * Ban công tác III, đánh giá những chiến lược đối phó với sự thay đổi khí hậu, gồm có nhiều phân ban. Một trong các phân ban này là Phân ban quản lý vùng ven biển. Phân ban này xác định ba chiến lược khả dĩ để đối phó với sự gia tăng dự kiến của mực nước biển: bảo vệ, điều tiết và lùi (IPCC, 1990, 1992). Phân ban cũng xây dựng “phương pháp luận chung” để đánh giá tính dễ bị tổn thương của các vùng ven biển trước sự thay đổi khí hậu và kèm theo sự gia tăng của mực nước biển. Đến nay, có trên 45 nghiên cứu khác nhau được tiến hành trên cơ sở phương pháp luận này. 110 Những nghiên cứu này nói chung được xem là các nghiên cứu chuẩn bị, xác định các khu vực ưu tiên và các lĩnh vực ưu tiên và tạo ra nhận thức ban đầu và chọn lọc các giải pháp khả dĩ. Hoạt động của Phân ban quản lý vùng ven biển của IPCC đã làm cho nhiều nhà khoa học và nhiều nhà ra chính sách nhận thức được mối đe dọa phát sinh và hậu quả của sự gia tăng mực nước biển. Tuy nhiên, các nghiên cứu đánh giá tính dễ bị tổn thương cũng cho thấy các tác động là rất nghiêm trọng nhất ở các vùng bị khai thác tài nguyên quá mức, bị ô nhiễm, kiệt quệ bùn cát và đô thị hóa. Các hoạt động này thường dẫn đến sự suy giảm khả năng hồi phục của các hệ sinh thái tự nhiên ven biển và có tác động xấu đến khả năng tự nhiên của các hệ thống này để thích nghi với sự thay đổi, bao gồm cả thay đổi khí hậu và sự gia tăng mực nước biển. Vì vậy, năm 1990, IPCC đã khuyến cáo là cho đến năm 2000, tất cả các quốc gia vùng ven biển dễ bị tổn hại cần phát triển và thực hiện các chương trình quản lý tổng hợp vùng ven biển. Trong nửa đầu năm 1993, các bước chuẩn bị bản báo cáo đánh giá lần thứ 2 của IPCC đã được bắt đầu để công bố vào tháng 12 năm 1995. IPCC đã thay đổi cơ cấu tổ chức cho các hoạt động phù hợp với công ước khung của Liên Hiệp Quốc về thay đổi khí hậu, đảm bảo gắn kết tối ưu giữa các nhà khoa học và các nhà ra chính sách. Các ban công tác về đánh giá tác động và chiến lược đối phó đã sát nhập thành ban công tác II gồm có 4 phân ban. Phân ban B tiếp tục nghiên cứu về các tác động của sự thay đổi khí hậu và các chiến lược thích nghi với đại dương, các hồ lớn, vùng ven biển và các đảo nhỏ, nghề cá và các dịch vụ tài chính. Như vậy, phân ban này gồm phân ban về quản lý vùng ven biển trước đây. 7.3. Hội nghị về môi trường và phát triển của Liên hiệp quốc Tháng 6 năm 1992, Hội nghị về môi trường và phát triển của Liên hiệp quốc (UNCED) đã được tổ chức ở Rio de Janerio, Braxin. Lần đầu tiên trong lịch sử, có một hội nghị lớn xem các vấn đề về môi trường và phát triển không thể được coi là hai lĩnh vực chính sách tách biệt mà phải gắn chúng với nhau trong chiến lược phát triển bền vững. Việc tổ chức UNCED được khởi nguồn từ năm 1987, khi Uỷ ban môi trường và phát triển Thế giới công bố cuốn sách nổi tiếng “Tương lai chung của chúng ta” (WCED, 1987). Báo cáo này nhấn mạnh rằng phát triển kinh tế và môi trường liên quan mật thiết, không thể tách rời nhau. Từ đó đến nay, các nguyên tắc và mục tiêu được đề ra trong báo cáo được nhiều chính phủ tán thành. Mục tiêu chung của UNCED là xây dựng các chiến lược và biện pháp nhằm đấu tranh chống suy thoái môi trường trong bối cảnh phát triển bền vững và lành mạnh 111 đối với môi trường ở tất cả các nước. Hội nghị tập trung vào nhiều lĩnh vực, với các chủ đề cụ thể là: - Bảo vệ tầng khí quyển để tránh hoặc giảm thiểu sự thay đổi khí hậu, suy yếu tầng ôzon và ô nhiễm các tầng không khí - Bảo vệ và quản lý tài nguyên đất thông qua các hoạt động chống nạn phá rừng, sa mạc hóa và hạn hán - Bảo tồn đa dạng sinh học - Quản lý công nghệ sinh học sạch với môi trường - Bảo về chất lượng và cung cấp nguồn nước ngọt; - Bảo vệ đại dương, các loại biển gồm biển kín và nửa kín và vùng ven biển và bảo vệ. Sử dụng hợp lý và phát triển tài nguyên sinh vật - Quản lý các chất thải, đặc biệt là chất thải độc hại và các hóa chất độc; cấm vận chuyển trái phép các sản phẩm và chất thải độc hại và nguy hiểm giữa các quốc gia. Thành công của UNCED được phản ánh trong nhiều sản phẩm của UNCED. Các chính phủ đã nhất trí các công ước về các vấn đề môi trường toàn cầu quan trọng như sự thay đổi khí hậu và tính đa dạng sinh học. Trong tuyên bố Rio, có 27 nguyên tắc hướng dẫn chính sách quốc gia và quốc tế về môi trường và phát triển và trong Chương trình Nghị sự 21, mô tả chi tiết các hành động cần thiết để đạt được phát triển bền vững. Chương 17 của Chương trình Nghị sự 21 đề cập đến các vấn đề về đại dương và vùng ven biển, tuyên bố rõ nhu cầu cần xây dựng và thực thi các chương trình quản lý tổng hợp vùng ven biển. Nguyên tắc 15 của tuyên bố Rio kêu gọi áp dụng rộng rãi biện pháp phòng ngừa để bảo vệ môi trường. Nguyên tắc nêu rằng “ở những vùng có mối đe dọa gây tổn thương nghiêm trọng khó có thể đảo ngược được, bằng mọi giá phải xác định được nguyên nhân trên cơ sở khoa học chắc chắn và đầy đủ và không được phép trì hoãn thực hiện các biện pháp hiệu quả để bảo vệ chống sự suy thoái môi trường”. 7.4. Hội nghị quốc tế về vùng ven biển Để xóa dần cách biệt giữa các mục tiêu của UNCED và xác định các chương trình hành động cụ thể mà các tổ chức chính phủ và phi chính phủ, các quốc gia và các tổ chức quốc tế cần thực hiện để đạt được các mục tiêu này, một hội nghị quốc tế về vùng ven biển đã được tổ chức ở Noordwjk, Hà Lan, vào tháng 11 năm 1993. Để đáp ứng những yêu cầu của UNCED và IPCC, Hội nghị quốc tế về vùng ven biển đặt ra các mục tiêu sau đây: 112 - Tạo cơ hội cho các quốc gia có biển và các quốc đảo nhỏ trao đổi thông tin và kinh nghiệm trong đánh giá tính dễ tổn thương do sự thay đổi khí hậu và trong xây dựng các kế hoạch quản lí vùng ven biển - Đóng góp vào sự phát triển các khái niệm chung, các kỹ thuật và công cụ trong việc chuẩn bị các kế hoạch quản lí vùng ven biển; - Khuyến khích động viên sự tham gia của các quốc gia ven biển bị tác động bởi sự thay đổi khí hậu vào chương trình nghiên cứu toàn cầu; - Thúc đẩy thảo luận về điều phối hiệu quả hơn giữa các tổ chức quốc gia, quốc tế và liên chính phủ đang ủng hộ và hỗ trợ các quốc gia trong việc xây dựng và thực thi các chương trình quản lí vùng ven biển. Chuẩn bị cho hội nghị quốc tế vùng ven biển, các hội thảo khu vực tây bán cầu đã được tổ chức ở New orleans (Mỹ) tháng 7 năm 1993 và các hội thảo khu vực đông bán cầu ở Tsukkuba (Nhật Bản) tháng 8 năm 1993. Khuyến khích các nước chuẩn bị những đóng góp về kinh nghiệm quản lí vùng ven biển để trình bày tại Hội nghị quốc tế về vùng ven biển hoặc tại một trong các cuộc hội thảo này. Hội nghị quốc tế về vùng ven biển và các hội thảo chuẩn bị tập trung sự quan tâm về tính cần thiết để tập hợp các biện pháp ứng phó với những đe doạ mang tính lâu dài như sự thay đổi khí hậu và gia tăng mực nước biển và những nỗ lực hoạch định và quản lí hiện có ở vùng ven biển. Tham gia Hội nghị quốc tế về vùng ven biển có đại diện của trên 90 quốc gia, 20 tổ chức quốc tế và 23 tổ chức phi chính phủ. Các chuyên gia về vùng ven biển và các nhà ra chính sách đã thảo luận về các cơ hội và các biện pháp khả dĩ để tăng cường năng lực của ICZM, chuẩn bị đối phó với các thách thức ở dải bờ biển thế kỷ 21. Vào ngày cuối cùng của hội nghị, tất cả các đại biểu đã nhất trí về văn bản cuối cùng của tuyên bố hội nghị, phản ánh quan điểm nhất trí cần hành động để tăng cường năng lực phát triển bền vững và quản lí tổng hợp vùng ven biển. 7.5 Ngân hàng Thế giới Ngân hàng thế giới, hoặc được biết với tên chính thức là Ngân hàng thế giới về tái thiết và phát triển, là một tổ chức chuyên môn của Liên hiệp quốc. Mục tiêu ban đầu của Ngân hàng thế giới, được thành lập năm 1944, là hỗ trợ giúp khắc phục những thiệt hại của cuộc chiến tranh thế giới lần thứ 2. Sau nhiều năm WB đã phát triển thành một tổ chức cung cấp tài chính cho các dự án phát triển ở các nước đang phát triển, đặc biệt trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng và nông nghiệp. Ngân hàng cũng tham gia trợ giúp kỹ thuật cho các nước đang phát triển. Ngân hàng cho các nước vay vốn hạn dài với lãi suất thị trường. 113 Những kinh nghiệm trong một lĩnh vực phát triển vùng ven biển đã làm cho ngân hàng thế giới nhận thấy tầm quan trọng của hoạch định và quản lí tổng hợp. Mặc dù cho đến nay, chưa có nước nào được vay để quản lí vùng ven biển. Hiện nay các dự án về môi trường được xem xét thông qua hướng dẫn đánh giá tác động môi trường. Một số dự án được định hướng vào quản lý vùng ven biển. Ví dụ, năm 1988, WB kết hợp với Ngân hàng đầu tư Châu Âu (ADB), đã xây dựng chương trình môi trường cho khu vực Địa Trung Hải, trên cơ sở hoạt động trước đây của chương trình biển đã thực hiện trong khu vực của UNEP. Chương trình này đã tập trung vào lĩnh vực phòng chống ô nhiễm, quản lý tài nguyên nước, quản lý vùng ven biển và bảo tồn đa dạng sinh học. Phòng môi trường, đất và nước của Ngân hàng thế giới là đơn vị chuyên theo dõi các vấn đề về biển và vùng ven biển. Phòng này đã xây dựng rất nhiều hướng dẫn về ICZM đáp ứng Chương trình Nghị sự 21 của UNCED (Ngân hàng Thế giới, 1993) với sự tư vấn của các tổ chức quốc tế và các chuyên gia tư vấn khác nhau. Các tài liệu này được trình bày tại hội nghị quốc tế về vùng ven biển, là nguyên tắc chỉ đạo Noordwijk cho ICZM và là tài liệu hướng dẫn cách tiếp cận ICZM cho các quốc gia quan tâm hơn là tài liệu quy định thực hiện như thế nào. Tại UNCED, một sáng kiến được đưa ra về thành lập Quỹ Môi trường toàn cầu (GEF). GEF trợ giúp các nước đang phát triển xây dựng và triển khai các dự án tạo lợi ích cho môi trường toàn cầu. Có bốn tiêu chí để có thể nhận được tài trợ của GEF là: (i) Bảo vệ tầng ôzon, (ii) Bảo tồn đa dạng sinh học, (iii) Hạn chế thải khí nhà kính và (iv) Bảo vệ các vùng nước mang tính quốc tế. Ba tiêu chí cuối cùng liên quan trực tiếp đến quản lý vùng ven biển, mặc dù bản thân quản lý vùng ven biển không phải là lĩnh vực mà GEF quan tâm tài trợ. Phòng Môi trường, đất và biển tham gia vào việc xác định các lĩnh vực ưu tiên về bảo tồn đa dạng sinh học biển, nhất là cho vùng ven biển. Hoạt động này được tiến hành trên cơ sở các hướng dẫn sử dụng tài trợ của GEF trong đó chỉ ra rằng 20% tổng vốn tài trợ cho hạng mục đa dạng sinh học nói chúng sẽ được sử dụng cho đa dạng sinh học biển và vùng ven bờ. Ngân hàng thế giới cũng đã bắt đầu đánh giá tính khả thi về kinh tế và tính ổn định sinh thái của các vùng này. Nghiên cứu đầu tiên trong các nghiên cứu này là về Công viên biển Bonaire ở Antilles, Hà Lan với nội dung ổn định trên quan điểm sinh thái cũng như công việc kinh doanh sinh lợi cho đảo này. 114