Quy hoạch và quản lý phát triển không gian ngầm đô thị

Phần 3 Quy hoạch và quản lý phát triển không gian ngầm đô thị.Thu nhập bình quân đầu người nước ta đã vượt quá ngưỡng 1000 USD và còn tiếp tục tăng lên. Mức đô thị hóa đã vượt quá 30% và tăng trưởng nhanh. Theo kinh nghiệm quốc tế thì trong bối cảnh đó, nước ta đã phải bắt đầu đặt ra vấn đề quy hoạch phát triển không gian ngầm đô thị. QUY HOẠCH VÀ QUẢN LÝ PHÁT TRIỂNKHÔNG GIAN NGẦM ĐÔ THỊ PHẦN THỨ BA KHUNG PHÁP LÝ VÀ THỂ CHẾ PHÁT TRIỂN KHÔNG GIAN NGẦM 1. Khái niệm chung Thu nhập bình quân đầu người nước ta đã vượt quá ngưỡng 1000 USD và còn tiếp tục tăng lên. Mức đô thị hóa đã vượt quá 30% và tăng trưởng nhanh. Theo kinh nghiệm quốc tế thì trong bối cảnh đó, nước ta đã phải bắt đầu đặt ra vấn đề quy hoạch phát triển không gian ngầm đô thị. Mấy năm gần đây đã có một số chuyên gia đề cập đến công trình ngầm và không gian ngầm đô thị. Một số hội thảo về chủ đề này đã được tổ chức. Khung pháp lý về quy hoạch và xây dựng không gian ngầm cũng đã bước đầu hình thành. Một số dự án xây dựng công trình lớn và nhỏ đang được triển khai thực hiện. Vậy nước ta cần làm gì trong bước tiếp theo của giai đoạn khởi động này? Đây chính là nội dung thảo luận của phần này, bao gồm mấy chủ đề chủ yếu sau đây: ·         Không gian ngầm trong Chiến lược phát triển đô thị; ·         Khung pháp lý phát triển không gian ngầm đô thị; ·         Tài chính cho phát triển không gian ngầm đô thị; ·         Nâng cao năng lực tổ chức thực hiện quy hoạch đô thị, trong đó có quy hoạch không gian ngầm đô thị. 2. Không gian ngầm trong Chiến lược phát triển đô thị Nước ta chưa có Chiến lược phát triển đô thị hoàn chỉnh mà chỉ mới ban hành “Định hướng quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị Việt Nam đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2050” (Quyết định số 445/QD-TTG, 7/4/2009), theo đó đến 2025 tỷ lệ đô thị hóa đạt 50% với 17 đô thị loại 1 và loại đặc biệt, đất đô thị khoảng 450.000ha (1,4% diện tích cả nước). Định hướng nêu lên yêu cầu đồng bộ, hiện đại về hạ tầng kỹ thuật tùy theo mức độ của từng đô thị và khai thác sử dụng hợp lý và tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên, đất đai, ngăn chặn tình trạng phát triển đô thị lan tỏa thiếu kiểm soát, giữ gìn các giá trị văn hóa lịch sử. Hào/hầm kỹ thuật là hạng mục trước tiên cần được xây dựng để hiện đại hóa kết cấu hạ tầng đô thị, ít ra là tại tất cả các khu đô thị mới và các khu công nghiệp. Hai đô thị loại đặc biệt lại đang cần phát triển hệ thống tàu điện ngầm. Chỉ riêng hai chủng loại công trình ngầm này đã cần đến hàng chục tỷ USD vốn đầu tư nên không thể coi nhẹ được. Tuy không gian ngầm đô thị chưa được đề cập đến trong Định hướng nhưng đối với các đô thị trực thuộc Trung ương thì quy hoạch tổng thể phát triển của đô thị đã phải bao gồm quy hoạch không gian ngầm (Điều 25, Luật QHĐT), do đó cần sớm xây dựng chính sách phát triển không gian ngầm đô thị, một chủ đề không thể thiếu trong Chiến lược phát triển đô thị có lẽ sẽ thay thế cho Định hướng hiện hành vào khoảng  2014-2015 để chuẩn bị đón nhận một nửa dân số nước ta vào sống trong đô thị đến năm 2025 và ứng phó với biến đổi khí hậu toàn cầu mà nước ta là một trong số các nước chịu hậu quả nặng nề nhất. 3. Khung pháp lý phát triển không gian ngầm đô thị 3.1. Cần hoàn thiện khung pháp lý Khung pháp lý phát triển không gian ngầm bao gồm luật, văn bản pháp quy của chính phủ, văn bản pháp quy chính quyền địa phương và các quy định kỹ thuật (quy chuẩn, tiêu chuẩn). Khung pháp lý hiện hành (10) (12) đã bao quát các vấn đề về quy hoạch và xây dựng không gian ngầm, nhưng dù sao cũng mới là bước đầu, vẫn cần được tiếp tục cụ thể hóa, bổ sung và hoàn thiện hơn nữa, mà phần sau đây của báo cáo chỉ mới đề cập đến một số chủ đề cấp thiết nhất về đất đai, về quản lý quy hoạch và về cơ chế tài chính. 3.2. Khung pháp lý về đất đai Điều 17 Hiến pháp nước ta quy định “đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa, vùng trời…đều thuộc sở hữu toàn dân”. Để phát triển không gian ngầm thì sắp tới khi sửa đổi Luật Đất đai, cần quy định rõ tài nguyên trong lòng đất bao gồm cả không gian ngầm, theo như Nghị quyết năm 1983 của ECOSOC. Tài nguyên đó khi được khai thác sử dụng thì sẽ trở thành tài sản. Thực ra không gian ngầm tại các đô thị lớn hiện đang được sử dụng cả về bề rộng lẫn bề sâu để chứa đựng các tầng hầm và móng cọc sâu đến 50-60m của các nhà cao tầng đang được xây dựng ngày càng nhiều. Điều đó có nghĩa là người được quyền sử dụng đất trên mặt thì nghiễm nhiên cũng có quyền sử dụng không hạn chế phần ngầm tương ứng dưới mặt đất, tuy không có một văn bản pháp lý nào quy định rõ ràng như thế cả! Vậy có nên duy trì sự “hiểu ngầm” về pháp lý như vậy không, nhất là khi bên dưới đã sẵn có công trình ngầm? Còn để phát triển các không gian ngầm không gắn với quyền sử dụng đất trên mặt thì cần có cơ sở pháp lý gì về quyền sử dụng đất đai và quyền sở hữu bất động sản, bao gồm cả vấn đề lối lên xuống và công trình thông gió? Một số điều của Luật Dân sự như Điều 268 về nghĩa vụ bảo đảm an toàn đối với công trình liền kề, hay Điều 273, 274 về quyền sử dụng hạn chế các bất động sản liền kề, các Điều 275, 276, 277 về đi qua bất động sản liền kề nên cụ thể hóa như thế nào cho thích hợp với công trình ngầm? Vấn đề quyền ưu tiên phát triển cho một số chủng loại công trình ngầm và dành không gian ngầm dự trữ cho nhu cầu tương lai cũng cần được quy định rõ về pháp lý. Qua một số vấn đề nêu trên, có thể thấy việc hoàn thiện khung pháp lý về đất đai có liên quan với không gian ngầm là rất cần thiết và không đơn giản. 3.3. Khung pháp lý về quy hoạch Khung pháp lý về quy hoạch không gian ngầm đô thị bao gồm hai phần về tổ chức lập quy hoạch và tổ chức thực hiện quy hoạch. Đề tài “Nghiên cứu thiết kế quy hoạch xây dựng ngầm đô thị” (12) đã đề cập khá chi tiết đến cơ sở pháp lý của việc lập quy hoạch ngầm đô thị, tiếc rằng lại chưa đả động đến điều chỉnh quy hoạch ngầm, là việc không dễ dàng như đối với quy hoạch trên mặt đất, nhất là khi đã có một vài công trình ngầm được xây dựng.                                                                                                                                                                  Ở nước ta, ngay việc tổ chức quản lý phát triển đô thị theo quy hoạch nói chung đang là khâu yếu kém, mà một trong số các biểu hiện đáng phàn nàn là tình trạng  đào lên lấp xuống nhiều lần để lắp đặt kết cấu hạ tầng dưới nền đường phố do thiếu phối hợp cả về nội dung và thời điểm của các dự án có liên quan, mà nguyên nhân chủ yếu là tư duy đầu tư phân tán và tư duy bản vị cục bộ, ngành nào chỉ biết ngành đó, khu vực nào chỉ biết khu vực đó! Tình trạng yếu kém trong quản lý thực hiện quy hoạch lớp ngầm nông như vừa nói trên đã gây hậu quả rất không tốt rồi, thế nhưng nếu nó xẩy ra đối với các lớp ngầm sâu hơn thì hậu quả còn rất nguy hiểm khó lường. Vì vậy cần nghiên cứu kỹ khung pháp lý và thể chế tổ chức quản lý thực hiện quy hoạch ngầm đô thị theo hướng “4 thống nhất”: 1) thống nhất kế hoạch đầu tư; 2) thống nhất chỉ đạo thiết kế và thi công; 3) thống nhất quản lý“4 thông” (thông lối lên xuống, thông gió, thông điện, thông cấp thoát nước và vệ sinh); và  4) thống nhất ứng phó sự cố và thiên tai. Thống nhất không có nghĩa là duy nhất mà chỉ là đảm bảo sự đồng bộ, cùng chung sức và không mâu thuẫn, cản trở nhau. Khung pháp lý về xây dựng hầm/hào kỹ thuật đã có nhưng chưa được các nhà đầu tư và cả chính quyền đô thị coi trọng, có thể vì e ngại tốn kém vốn đầu tư và cả độ khó về việc chỉ đạo phối hợp. Thực ra nếu có khung pháp lý thỏa đáng về cơ chế tài chính để phát triển kết cấu hạ tầng đô thị thì việc phát triển hầm/hào kỹ thuật thị chính cũng như các công trình hạ tầng khác để hiện đại hóa đô thị không phải là chuyện quá khó khăn về vốn đầu tư và kinh phí quản lý. 3.4. Khung pháp lý về cơ chế tài chính Tài chính đô thị đang là lĩnh vực ít được quan tâm ở nước ta, trong khi đó Chiến lược phát triển đô thị bền vững (CDS) do WB đề xướng lại xem đó là một trong 4 nội dung chính. Tài chính đô thị bao quát phạm vi khá rộng, phần này chỉ nêu sơ lược một số công cụ tài chính đô thị hiện đại đang được sử dụng ở nhiều nước như: 1. Thuế tài sản (property tax), nước ta gọi là thuế nhà đất, hiện đang là nguồn thu quan trọng và ổn định chiếm tới 30-70% ngân sách đô thị tại nhiều quốc gia, thế nhưng lại chưa được hiểu đúng và coi trọng ở nước ta, mà thay thế vào đó chỉ là thuế đất phi nông nghiệp! Chúng tôi tha thiết đề nghị Quốc hội  sớm ban hành luật thuế tài sản, vốn là một loại thuế địa phương, để tạo điều kiện cho đô thị nước ta phát triển và hiện đại hóa. Thuế tài sản còn là chỗ dựa cho một số công cụ tài chính đô thị khác. Đối với công trình ngầm, do chi phí xây dựng cao hơn so với công trình trên mặt đất, đề nghị không thu tiền sử dụng đất và thuế tài sản không xét đến tài sản đất đai. 2. Phương thức “Khu vực cải thiện kinh doanh”(Business Improvement Dis- trict/BID) dựa trên sự đóng góp tiền của khối kinh doanh vào vốn đầu tư tái phát triển hạ tầng (kể cả không gian ngầm) nhằm cải thiện tình hình kinh doanh trong một khu vực có địa giới xác định. Phương thức này thích hợp với việc thực hiện quy hoạch cải tạo các khu đô thị cũ, nhất là với CBD. 3. Phương thức “Cấp vốn dựa vào thu hoạch giá trị” (Value Capture Finance/ VCF) xuất phát từ ý tưởng là khối kinh doanh được hưởng lợi nhờ chính quyền phát triển (hoặc tái phát triển) hạ tầng tại khu vực của họ, do đó họ thỏa thuận hàng năm sẽ trích một tỷ lệ từ vốn khấu hao cơ bản và lợi nhuận kinh doanh  để đóng góp trở lại cho chính quyền, tạo điều kiện cho chính quyền thu hồi dần chi phí đầu tư hạ tầng. Vì vậy từ khi lập quy hoạch chi tiết, chính quyền đã phải thương lượng và thỏa thuận trước với khối kinh doanh trong khu vực. 4. Phương thức “Cấp vốn dựa trên gia tăng thuế” (Tax Increment Financing /TIF) dựa vào vốn vay tín dụng để đầu tư phát triển hạ tầng tại một khu vực nhất định và cam kết hoàn trả bằng lượng giá trị gia tăng của thuế tài sản thu được trong một số năm tại khu vực đó so với khi chưa đầu tư. Sở dĩ lượng thuế tài sản tăng lên là vì do khu vực có hạ tầng tốt hơn trước nên giá trị các tài sản tại nơi này được tăng thêm nhiều, đồng thời cũng nhờ thu hút thêm được nhiều dự án phát triển tài sản mới. 5. Phí phát triển (Development charges) là tiền nộp một lần khi xin giấy phép xây dựng, tính theo diện tích sàn mới phát triển thêm tại khu vực đã có sẵn hạ tầng. 6. Nghĩa vụ quy hoạch (Planning obligations) là sự đóng góp bằng tiền hoặc bằng hiện vật của chủ đầu tư cho chính quyền khi được giao đất dự án bất động sản, nhằm mục đích phát triển hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội và cải thiện môi trường đô thị để thực hiện quy hoạch đô thị. Chú: Ở Đài Loan, chủ đầu tư khi xin phép phát triển khu vực công thương nghiệp tổng hợp phải cam kết quyên tặng 30% tổng diện tích phát triển sau khi đã trồng cây, làm vườn hoa, và lập tức tách địa bạ thành đất sở hữu nhà nước để giao lại chính quyền quản lý, đồng thời trao đổi thỏa thuận quyên hiến cho  chính quyền một khoản tiền không dưới 12% tổng giá trị đất đai lúc đó. Chính quyền phải trích ra ít nhất là 20% khoản tiền quyên hiến này để giao lại cho ban quản lý khu vực công thương nghiệp tổng hợp dùng để chăm sóc, duy trì cây xanh vườn hoa, số tiền còn lại dùng để trợ cấp xã hội. Ngoài các công cụ nói trên còn có những công cụ khác đã được dùng ở nước ta như phát hành trái phiếu thị chính (Municipal Bonds), quan hệ đối tác công-tư PPP, vốn vay ODA, Quỹ cho vay phát triển đô thị, phí dịch vụ và phí ô nhiễm theo các “nguyên tắc người hưởng lợi phải trả tiền” (Beneficiary Pays Principle/BPP) và “nguyên tắc kẻ gây ô nhiễm phải trả tiền” (Polluter Pays Principle/PPP). 4. Nâng cao năng lực trị lý đô thị Phát triển không gian ngầm đô thị đang là xu thế tất yếu trong quá trình hiện đại hóa các đô thị nước ta, trước hết là các đô thị lớn. Muốn hiện đại hóa đô thị thì chính quyền đô thị cần vận hành theo phương thức hiện đại, tức là thực thi “trị lý đô thị” (Urban Governance) theo quan điểm hiện đại. Trong Chiến lược phát triển đô thị do WB đề xướng, trị lý là một trong 4 nội dung chính. Hiện nay nước ta cũng đang nghiên cứu đổi mới chính quyền đô thị hướng tới “trị lý giỏi”. Chú. Từ Governance có nghĩa là cai trị, nhưng từ vài thập kỷ gần đây ngoài nội dung đó còn thêm nội dung quản lý nữa, vì vậy Trung Quốc dịch là “trị lý”. Chúng tôi tiếp nhận cách dịch này. Theo tài liệu “Trị lý vì sự phát triển bền vững của con người” (1997) của UNDP thì Trị lý giỏi (Good Governance) có 9 đặc trưng sau đây: Sự tham gia; Thực thi pháp luật; Tính minh bạch; Tinh thần trách nhiệm; Hướng về sự đồng thuận; Sự công bằng; Hiệu lực và hiệu quả; Năng lực giải trình (Accountability); Tầm nhìn chiến lược. Để phát triển không gian ngầm thì chính quyền đô thị cần xây dựng các thể chế quản lý thích hợp, bao gồm: 1.   Thể chế lưu trữ đáng tin cậy và có hệ thống các hồ sơ và dữ liệu về địa chất thủy văn và toàn bộ công trình ngầm tại mọi lớp không gian ngầm đô thị; 2.   Thể chế quản lý phát triển tổng hợp toàn bộ không gian ngầm đô thị (có sự tham gia của cơ quan quân sự); 3.   Thể chế quản lý việc thực hiện quy hoạch chi tiết phát triển không gian ngầm tại khu vực có địa giới xác định; 4.   Thể chế quản lý tổng hợp vận hành khu vực không gian ngầm và quản lý vận hành từng công trình ngầm. Trong quy hoạch, xây dựng và quản lý không gian ngầm đô thị, cần đặc biệt lưu ý việc nâng cao tính chuyên nghiệp cho đội ngũ công chức và áp dụng các công nghệ  hiện đại như GIS 3D, quy hoạch 3D. Khi đánh giá hiệu quả kinh tế của công trình ngầm, cần chú ý tính toán chi phí trong toàn vòng đời (life-cycle cost) của công trình và tiến hành phân tích chi phí-lợi ích (costs-benefits analysis) để xét toàn diện các lợi ích trực tiếp và lợi ích gián tiếp của nó. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ Nước ta đang thực hiện Chiến lược phát triển kinh tế xã hội mười năm lần thứ ba cho giai đoạn 2011-2020, quá trình đô thị hóa diễn ra nhanh trong bối cảnh phải ứng phó với biến đổi khí hậu toàn cầu. Thế nhưng, “Việt Nam chỉ có một cơ hội để đô thị hóa đúng đắn. Nếu chúng ta thất bại trong đô thị hóa thì chúng ta cũng sẽ thất bại trong công nghiệp hóa và hiện đại hóa” như lời phát biểu của Phó Thủ tướng Nguyễn Sinh Hùng tại Hội thảo Đô thị quốc gia tháng 11 năm 2009. Không gian ngầm là một dạng tài nguyên quý báu cần được tích cực khai thác để trở thành không gian thứ hai của đô thị hiện đại. Để đạt được mục đích đó, song song với áp dụng và phát triển công nghệ tiên tiến trong xây dựng công trình ngầm thì đồng thời phải bổ sung chủ đề không gian ngầm vào chiến lược, quy hoạch và quản lý phát triển đô thị, và xây dựng khung pháp lý và thể chế tương ứng. Bây giờ chính là thời điểm thích hợp mà chính quyền các đô thị, trước hết là các đô thị lớn, không nên để lỡ việc xúc tiến các việc nói trên. Hội thảo này không chỉ nhằm góp phần nâng cao nhận thức đối với không gian ngầm đô thị, mà quan trọng hơn, còn mong góp phần thiết thực thúc đẩy nhanh quá trình phát triển không gian ngầm đô thị nước ta. Với mục đích như vậy, xin trân trọng kiến nghị Bộ Xây dựng đưa ra “Chương trình hành động đến năm 2015” nhằm mục tiêu phát triển không gian ngầm đô thị, với các nội dung chính bao gồm: ·       Xây dựng khung pháp lý và thể chế có liên quan; ·       Xây dựng Chiến lược phát triển đô thị, trong đó bao gồm cả phát triển không gian ngầm , để thay thế cho Định hướng phát triển đô thị; ·       Tổng kết kịp thời kinh nghiệm của các dự án phát triển công trình ngầm đô thị đã/đang thực hiện ở nước ta; ·       Đề xuất với Bộ Khoa học và công nghệ đưa đề tài phát triển công trình ngầm, không gian ngầm vào kế hoạch nghiên cứu các năm tới; ·       Đề xuất với Bộ Giáo dục và Đào tạo đưa nội dung quy hoạch, xây dựng và quản lý không gian ngầm đô thị vào chương trình giảng dạy tại các ngành học có liên quan; ·       Đưa nội dung không gian ngầm vào chương trình bồi dưỡng cán bộ quản lý đô thị tại Học viện Cán bộ quản lý xây dựng và đô thị thuộc Bộ. Chúng tôi cũng xin đề nghị UBND các Thành phố Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh xúc tiến việc bổ sung quy hoạch không gian ngầm vào quy hoạch tổng thể hiện hành và tiến hành quy hoạch chi tiết phát triển không gian ngầm tại Khu thương mại trung tâm, trước hết là tại khu phố đi bộ, tại các tụ điểm du lịch (như Văn Miếu - Quốc tử giám ở Hà Nội)  và không gian ngầm kết nối với các ga tàu điện ngầm và các hầm bộ hành./.