Sổ tay hướng dẫn thực hiện dự án (bao gồm hướng dẫn quản lý tài chính)

BỘ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ NGÂN HÀNG THẾ GIỚI SỔ TAY HƯỚNG DẪN THỰC HIỆN DỰ ÁN (BAO GỒM HƯỚNG DẪN QUẢN LÝ TÀI CHÍNH) THÁNG 8 NĂM 2011 DỰ ÁN “QUỸ CHUẨN BỊ DỰ ÁN” (PPTAF) NƯỚC CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Mục lục Sổ tay Hướng dẫn - PPTAF Tháng 8/2011 Trang i MỤC LỤC CHƯƠNG 1. GIỚI THIỆU CHUNG VÀ MÔ TẢ DỰ ÁN..................................................... 1 1.1. Mục tiêu hướng dẫn .................................................................................................... 1 1.2. Cơ sở pháp lý của Sổ tay Hướng dẫn .......................................................................... 1 1.3. Tổng quan và mục tiêu của dự án PPTAF ................................................................... 1 1.4. Các hợp phần của dự án .............................................................................................. 2 1.4. Tổng vốn đầu tư và nguồn vốn .................................................................................... 4 CHƯƠNG 2: TỔ CHỨC THỰC HIỆN DỰ ÁN ..................................................................... 5 2.1. Vai trò và trách nhiệm ................................................................................................ 5 2.2. Cơ cấu tổ chức và chức năng của Ban ĐPDA.............................................................. 8 2.2.1. Chức năng của Ban ĐPDA .................................................................................. 8 2.2.2. Tổ chức và nhân sự ............................................................................................. 9 2.3. Cơ cấu tổ chức và chức năng của Ban QLTDA ........................................................... 9 2.3.1. Chức năng của Ban QLTDA ............................................................................. 10 2.2.2. Tổ chức và nhân sự ........................................................................................... 10 CHƯƠNG 3. QUY TRÌNH ĐĂNG KÝ TÀI TRỢ TIỂU DỰ ÁN ........................................ 11 3.1. Quy trình đăng ký tài trợ tiểu dự án........................................................................... 11 3.3. Kiểm tra danh mục trước khi thẩm định TDA ........................................................... 14 CHƯƠNG 4: QUẢN LÝ TÀI CHÍNH ................................................................................. 16 4.1. Khái quát chung về quản lý tài chính ........................................................................ 16 4.1.1. Nguyên tắc chung .............................................................................................. 16 4.1.2. Vai trò và trách nhiệm của các cơ quan liên quan trong quản lý tài chính ........... 16 4.2. Lập kế hoạch và dự toán ngân sách dự án ................................................................. 22 4.2.1. Mục tiêu của lập kế hoạch dự án ........................................................................ 22 4.2.2. Lập kế hoạch và dự toán ngân sách.................................................................... 22 4.2.3. Các biểu mẫu về lập và theo dõi kế hoạch ......................................................... 25 4.3. Quy trình giải ngân ................................................................................................... 27 4.3.1. Nguyên tắc chung về giải ngân .......................................................................... 27 4.3.2. Tài khoản .......................................................................................................... 28 4.3.3. Hướng dẫn giải ngân ......................................................................................... 29 4.3.4. Thanh toán chi phí: ............................................................................................ 31 4.3.5. Thanh toán thông qua tài khoản chỉ định tại Ban ĐPDA và Ban QLTDA .......... 34 4.3.6. Hồ sơ chứng từ .................................................................................................. 36 4.4. Tài trợ hồi tố ............................................................................................................. 40 4.4.1. Các hoạt động được áp dụng cơ chế tài trợ hồi tố .............................................. 40 4.4.2. Một số quy định liên quan đến tài trợ hồi tố ....................................................... 40 4.5. Hệ thống kế toán, báo cáo và quyết toán dự án .......................................................... 41 4.5.1. Quy định chung ................................................................................................. 41 4.5.2. Hệ thống kế toán của dự án (Phụ lục chi tiết đính kèm) ..................................... 43 Mục lục Sổ tay Hướng dẫn - PPTAF Tháng 8/2011 Trang ii 4.5.3. Hệ thống báo cáo của dự án ............................................................................... 43 4.5.4 Yêu cầu về các báo cáo của Ban ĐPDA, Ban QLTDA ....................................... 44 4.5.5. Các biểu mẫu báo cáo (Phụ lục đính kèm) ......................................................... 44 4.6. Quyết toán dự án ...................................................................................................... 44 4.7. Kiểm soát nội bộ ....................................................................................................... 45 4.7.1. Mục tiêu và nguyên tắc kiểm soát nội bộ ........................................................... 45 4.7.2. Cơ chế kiểm soát nội bộ .................................................................................... 46 4.7.3. Các nội dung về kiểm soát nội bộ ...................................................................... 47 4.8. Kiểm toán độc lập ..................................................................................................... 51 4.8.1. Kiểm toán độc lập báo cáo tài chính .................................................................. 51 4.8.2. Các biểu Báo cáo Tài chính năm được kiểm toán .............................................. 52 4.8.3. Thời hạn nộp báo cáo kiểm toán Báo cáo tài chính ............................................ 52 CHƯƠNG 5. ĐẤU THẦU ................................................................................................... 53 5.1. Các tài liệu quan trọng về đấu thầu ........................................................................... 53 5.2. Các loại hình đấu thầu .............................................................................................. 53 5.2.1. Mua sắm hàng hoá ............................................................................................ 53 5.2.2. Tuyển chọn tư vấn ............................................................................................. 53 5.3. Các hoạt động yêu cầu đối với Ban ĐPDA và các Ban QLTDA ................................ 54 5.4. Kế hoạch đấu thầu .................................................................................................... 55 5.5. Đánh giá trước của WB ............................................................................................ 55 CHƯƠNG 6: CÁC VẤN ĐỀ VỀ AN TOÀN XÃ HỘI VÀ MÔI TRƯỜNG ......................... 56 CHƯƠNG 7. QUẢN TRỊ, MINH BẠCH VÀ CHỐNG THAM NHŨNG ............................ 63 A. Bối cảnh ................................................................................................................... 63 B. Khái quát về các biện pháp Quản trị Dự án PPTAF .................................................. 63 CHƯƠNG 8. GIÁM SÁT VÀ ĐÁNH GIÁ .......................................................................... 67 8.1. Trách nhiệm giám sát và đánh giá ............................................................................. 67 8.2. Khung giám sát và đánh giá ...................................................................................... 67 8.2.1. Giám sát thực hiện ............................................................................................ 67 8.2.2. Giám sát tuân thủ .............................................................................................. 68 8.2.3. Giám sát tác động ............................................................................................. 68 8.3. Các chỉ số ................................................................................................................. 68 PHỤ LỤC 1: HỆ THỐNG KẾ TOÁN .................................................................................. 70 PHỤ LỤC 2 : PHƯƠNG PHÁP GHI CHÉP TÀI KHOẢN KẾ TOÁN CỦA DỰ ÁN .......... 73 PHỤ LỤC 3: BÁO CÁO TÀI CHÍNH ................................................................................. 75 PHỤ LỤC 4: DANH SÁCH CÁC NGHỊ ĐỊNH, QUYẾT ĐỊNH VÀ THÔNG TƯ CHỦ YẾU LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN LÝ TÀI CHÍNH VÀ CÁC DỰ ÁN ODA .................................. 82 PHỤ LỤC 5: MẪU HƯỚNG DẪN VỀ AN TOÀN ÁP DỤNG CHO TIỂU DỰ ÁN TRONG GIAI ĐOẠN ĐẦU TƯ......................................................................................................... 83 Danh mục viết tắt Sổ tay Hướng dẫn - PPTAF Tháng 8/2011 Trang iii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT Ban ĐPDA Ban Điều phối dự án Ban QLTDA Ban Quản lý Tiểu dự án BCĐ Ban Chỉ đạo BCTC Báo cáo tài chính Bộ GDĐT Bộ Giáo dục và Đào tạo Bộ GTVT Bộ Giao thông và Vận tải Bộ KHCN Bộ Khoa học và Công nghệ Bộ KHĐT Bộ Kế hoạch và Đầu tư Bộ NN&PTNT Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Bộ TC Bộ Tài chính Bộ TNMT Bộ Tài nguyên và Môi trường CPS Chiến lược Hợp tác quốc gia CQCQ/CQTH Cơ quan chủ quản/ CQ thực hiện tiểu dự án CSHT Cơ sở hạ tầng DPO Đề cương chi tiết dự án EA Đánh giá môi trường EIA Đánh giá tác động môi trường EMP Kế hoạch Quản lý môi trường GDP Tổng sản phẩm quốc nội HĐTĐC Hành động tái định cư KH QLMT Kế hoạch quản lý môi trường KHPT KT-XH Kế hoạch phát triển Kinh tế-Xã hội KT-XH Kinh tế-Xã hội MOU Biên bản ghi nhớ NGO Tổ chức phi chính phủ NHNNVN Ngân hàng Nhà nước Việt Nam ODA Hỗ trợ phát triển chính thức OP Chính sách hoạt động PPTAF Dự án Quỹ Chuẩn bị dự án QA Đảm bảo chất lượng QC Kiểm soát chất lượng RAP Kế hoạch Hành động tái định cư Danh mục viết tắt Sổ tay Hướng dẫn - PPTAF Tháng 8/2011 Trang iv RSS Ban Thư ký an toàn khu vực SOE Doanh nghiệp Nhà nước SP-TT Tổ công tác tiểu dự án của WB TA Hỗ trợ Kỹ thuật TA-TT Tổ công tác dự án của WB TCTLN Tổ công tác liên ngành TDA Tiểu dự án TĐC Tái định cư TĐXH Tác động xã hội TKCĐ Tài khoản Chỉ định TOR Điều khoản tham chiếu UBND Ủy ban Nhân dân USD Đô la Mỹ VND Đồng Việt Nam WB Ngân hàng Thế giới Chương 1. Giới thiệu chung và mô tả dự án Sổ tay Hướng dẫn - PPTAF Tháng 8/2011 Trang 1 CHƯƠNG 1. GIỚI THIỆU CHUNG VÀ MÔ TẢ DỰ ÁN 1.1. Mục tiêu của Sổ tay Hướng dẫn Thực hiện và Quản lý tài chính dự án (Sổ tay Hướng dẫn) Mục tiêu của Sổ tay Hướng dẫn là để xây dựng và duy trì một hệ thống các thủ tục thực hiện và quản lý tài chính dự án nhằm bảo đảm nguồn vốn của dự án Quỹ Chuẩn bị dự án (PPTAF) được sử dụng hiệu quả và đúng mục đích. Tất cả các bên tham gia dự án cần tuân thủ thực hiện Sổ tay Hướng dẫn này bao gồm:  Các Ban Quản lý Tiểu dự án (Ban QLTDA) của các Cơ quan chủ quản/Cơ quan thực hiện Tiểu dự án (CQCQ/CQTH) gồm các Bộ và các cơ quan Chính phủ, Ủy ban Nhân dân (UBND) các tỉnh, thành phố và các doanh nghiệp Nhà nước,  Các cán bộ của Ban ĐPDA thuộc Bộ KHĐT,  Các chuyên gia tư vấn độc lập tham gia thực hiện và quản lý dự án. 1.2. Cơ sở pháp lý của Sổ tay Hướng dẫn Sổ tay Hướng dẫn được Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư phê duyệt là tài liệu để thực hiện trong phạm vi Dự án PPTAF và các Tiểu dự án (TDA) liên quan. Tài liệu này cũng đã được Ngân hàng Thế giới (WB) ban hành “thư không phản đối” (NOL). Sổ tay Hướng dẫn là “tài liệu động”, có thể được phát triển và bổ sung trong quá trình thực hiện dự án. Yêu cầu phải có ý kiến chấp thuận chính thức của Bộ KHĐT và WB trước khi có bất kỳ sửa đổi nào đối với Sổ tay Hướng dẫn này. 1.3. Tổng quan và mục tiêu của dự án PPTAF Đầu tư công tại Việt Nam, đặc biệt là các dự án hạ tầng kỹ thuật, thường bị chậm tiến độ so với kế hoạch đã đề ra trong giai đoạn hình thành dự án. Tình trạng này xảy ra tương tự đối với các dự án vốn vay WB cũng như các nhà tài trợ khác. Mặc dù tỉ lệ giải ngân của các dự án thuộc nhóm 6 Ngân hàng tài trợ có sự gia tăng đáng kể trong những năm vừa qua, nhưng tỉ lệ này vẫn thấp hơn tỉ lệ mới được cam kết. Kết quả là phần vốn tồn đọng chưa giải ngân được tiếp tục tăng lên, vào khoảng 11 tỉ USD vào cuối năm 2008. Việc thực hiện danh mục đầu tư mà trước đây được đánh giá là tốt đang trở nên điển hình bởi tiến độ giải ngân chậm trễ, và gần đây xu hướng giảm tỉ lệ giải ngân do quá trình khởi động chậm chạp của dự án cũng như do sự chậm tiến độ trong quá trình thực hiện gây ảnh hưởng xấu đến lợi ích của dự án và gia tăng chi phí dự án. Dự án PPTAF sẽ hỗ trợ những nỗ lực của Chính phủ trong việc cải thiện hiệu quả thực hiện dự án. PPTAF thực hiện mục tiêu này thông qua việc cung cấp hỗ trợ cho các bước quan trọng của hoạt động chuẩn bị dự án, cả về phương diện tiến độ và chất lượng. Điều này sẽ được thực hiện thông qua việc thành lập quỹ chuẩn bị dự án để chi cho công tác nghiên cứu khả thi, thiết kế chi tiết, đấu thầu các TDA, và các hoạt động chuẩn bị dự án cần thiết khác của tất cả các lĩnh vực phát triển. Sự tham gia của WB ngày càng tăng lên từ sự hợp tác lâu dài và rộng rãi ở hầu hết các lĩnh vực phát triển của Việt Nam, từ việc xây dựng chính sách Chương 1. Giới thiệu chung và mô tả dự án Sổ tay Hướng dẫn - PPTAF Tháng 8/2011 Trang 2 đến tăng cường năng lực cho các hoạt động đầu tư. Ngân hàng có sự hiểu biết chuyên sâu mang tính toàn cầu và quốc gia, đóng góp to lớn cho việc chuẩn bị và trong suốt quá trình thực hiện của các dự án tại Việt Nam đồng thời hỗ trợ hiệu quả trong cải cách thể chế và thủ tục mà những quy trình này đòi hỏi. Hồ sơ đăng ký của các CQCQ có tiềm năng nhận tài trợ từ dự án PPTAF đã được chấp thuận từ tháng 10/2010. Dự án dự kiến sẽ diễn ra trong 5 năm và kết thúc vào ngày 31/12/2015. Mục tiêu phát triển của Dự án PPTAF là giúp các cơ quan của Chính phủ trong công tác lập kế hoạch và chuẩn bị các dự án đầu tư công hiệu quả và theo tiêu chuẩn chất lượng quốc tế. Các kết quả cần đạt được của dự án sẽ bao gồm: (a) nâng cao chất lượng ngay từ giai đoạn ban đầu, (b) rút ngắn thời gian chuẩn bị và thời gian hiện thực hóa những lợi ích của dự án, (c) tăng cường năng lực cho các cơ quan Chính phủ và công tác tư vấn trong nước để chuẩn bị các hồ sơ chuẩn bị dự án đạt chất lượng cao và theo đúng tiến độ thời gian hợp lý. Bộ KHĐT cần đảm bảo rằng không có nguồn tài trợ khác cho công tác chuẩn bị của TDA phù hợp hơn bất kỳ chương trình hoạt động nào thuộc Hợp phần A và B của dự án PPTAF (chi tiết các hợp phần được trình bày trong Mục 1.4 dưới đây). Các hoạt động chuẩn bị của TDA sau giai đoạn Nghiên cứu khả thi (như thiết kế kỹ thuật chi tiết, v.v…) phụ thuộc vào khả năng có thể tiếp tục hay không của các TDA trên cơ sở kết quả của nghiên cứu khả thi. Ngoài ra, việc tài trợ cho công tác chuẩn bị của các TDA thông qua Quỹ không đảm bảo rằng dự án sẽ tiếp tục được tài trợ từ nguồn vốn đầu tư của WB. Chi phí cho công tác chuẩn bị thuộc tiểu dự án (từ dự án PPTAF) sẽ thay thế chi phí dành cho hoạt động chuẩn bị mà nếu không có dự án PPTAF thì sẽ phải trích ra từ chi phi đầu tư dự án. 1.4. Các hợp phần của dự án Mục tiêu phát triển của dự án là sẽ được thực hiện thông qua 3 hợp phần sau: Hợp phần A: Quỹ chuẩn bị dự án Dự án sẽ tài trợ công tác chuẩn bị với một số lượng lớn tiểu dự án (TDA) trong giai đoạn thực hiện 05 năm. Những TDA này bao gồm những khoản đầu tư cơ sở hạ tầng quy mô lớn, đòi hỏi nguồn ngân sách chuẩn bị lên tới 20 triệu USD và những khoản đầu tư cho lĩnh vực xã hội với quy mô nhỏ như hỗ trợ tư vấn độc lập với chi phí khoảng 0,5 triệu USD hoặc ít hơn. Phạm vi của Hợp phần này bao gồm tất cả các công việc cần thiết để hoàn thành các hoạt động chuẩn bị thuộc các TDA được lựa chọn để các dự án đầu tư có thể bắt đầu ngay khi có vốn Chương 1. Giới thiệu chung và mô tả dự án Sổ tay Hướng dẫn - PPTAF Tháng 8/2011 Trang 3 đầu tư. Một TDA hợp lệ để được xem xét cấp tài trợ trong hợp phần này phải nằm trong danh mục các dự án ODA đã được Chính phủ phê duyệt và phù hợp với Chiến lược hợp tác quốc gia (CPS) của WB dành cho Việt Nam. Các hoạt động chuẩn bị của TDA ngoài giai đoạn nghiên cứu khả thi (ví dụ như thiết kế kỹ thuật chi tiết) có thể được tài trợ, tuỳ thuộc vào tính khả thi của TDA. Hợp phần B: Quản lý Quỹ chuẩn bị dự án và Chương trình tăng cường năng lực Hợp phần này hỗ trợ cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư (Bộ KHĐT), Cơ quan Chủ quản của dự án, trong quá trình thực hiện dự án, đồng thời xây dựng năng lực cho các CQCQ/CQTH và hỗ trợ trong đối thoại và nghiên cứu chính sách liên quan để cải thiện chương trình phát triển tổng thể của Việt Nam và kết quả thực hiện dự án. Hợp phần này có 3 tiểu hợp phần: Tiểu hợp phần B-1: Dịch vụ hỗ trợ của Quỹ chuẩn bị dự án Những dịch vụ này sẽ đem lại những hỗ trợ cần thiết cho Bộ KHĐT để quản lý dự án hiệu quả, thông qua một Nhóm tư vấn hỗ trợ của Quỹ với chuyên môn sâu về quản lý dự án, bao gồm cả chuyên gia tư vấn quốc tế và tư vấn trong nước. Các lĩnh vực hỗ trợ dành cho Bộ KHĐT bao gồm: (a) Lựa chọn và xử lý đơn xin tài trợ cho TDA; (b) Theo dõi và đánh giá tổng thể dự án; (c) Quản lý tài chính tổng hợp; (d) Hướng dẫn đấu thầu cho các CQCQ/CQTH; (e) Quản lý danh mục và theo dõi/đảm bảo chất lượng và chuẩn bị chương trình xây dựng năng lực để triển khai cho Tiểu hợp phần B-2 và B-3. Trong giai đoạn từ khi dự án PPTAF có hiệu lực đến khi huy động được một Công ty tư vấn hỗ trợ Quỹ, dự án sẽ huy động một Nhóm tư vấn độc lập để hỗ trợ Bộ KHĐT (gọi là Nhóm tư vấn trong thời kỳ chuyển tiếp) để tạo điều kiện khởi động dự án nhanh chóng. Tiểu hợp phần B-2: Dịch vụ hỗ trợ năng lực chuẩn bị dự án Các dịch vụ này được thiết kế nhằm hỗ trợ hoạt động xây dựng năng lực tổng thể (chủ yếu cho các CQCQ/CQTH) chuẩn bị TDA. Dưới sự chỉ đạo của Bộ KHĐT, tư vấn hỗ trợ năng lực (cá nhân hoặc công ty tư vấn) sẽ cung cấp hỗ trợ cho: (1) Các CQCQ/CQTH TDA nói riêng và dự án PPTAF nói chung, nhằm tăng cường năng lực của các cơ quan này trong việc chuẩn bị dự án hiệu quả theo tiêu chuẩn chất lượng cao; (2) Các tư vấn và cơ quan lập kế hoạch của Việt Nam về khía cạnh kỹ thuật và an toàn của tài liệu chuẩn bị dự án; (3) Hội thảo, các chương trình tập huấn trong nước và nước ngoài, in ấn tài liệu hội thảo. Sau khi được huy động, Nhóm Tư vấn trong thời kỳ chuyển tiếp sẽ giúp Ban ĐPDA và Bộ KHĐT xây dựng và triển khai một chương trình chi tiết bao gồm đánh giá các hoạt động hiện tại, xác định những bất cập, thiết kế một chương trình phù hợp và phối hợp với các tổ chức khác để xây dựng quan hệ đối tác hiệu quả. Chương 1. Giới thiệu chung và mô tả dự án Sổ tay Hướng dẫn - PPTAF Tháng 8/2011 Trang 4 Tiểu hợp phần B-3: Hỗ trợ chính sách và kiện toàn thể chế Những dịch vụ này sẽ cung cấp cho Bộ KHĐT và các cơ quan quản lý kinh tế khác của Chính phủ như Bộ Tài chính (Bộ TC) và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNNVN), các hỗ trợ chuyên môn để cải thiện thể chế và thủ tục dự án đầu tư công nói chung của Việt Nam, bao gồm những hỗ trợ xuất phát từ hoạt động của Sáng kiến hợp tác giữa Chính phủ và sáu Ngân hàng. Các tư vấn trong hợp phần B-1 sẽ hỗ trợ Bộ KHĐT xây dựng nhiệm vụ chi tiết cho tiểu hợp phần này với việc xem xét và phê duyệt của WB. Hợp phần C: Chi phí hoạt động và chi phí quản lý dự án bao gồm: Hợp phần C bao gồm khoản tín dụng 0,6 triệu USD nhằm hỗ trợ Bộ KHĐT để: (i) Tiến hành kiểm toán độc lập hàng năm; (ii) Mua sắm các trang thiết bị và đồ dùng cần thiết để quản lý dự án. Chính phủ Việt Nam phân bổ 3 triệu USD từ nguồn vốn đối ứng để chi trả c