Tìm hiểu về mô hình tổ chức và hoạt động của cơ quan đăng ký giao dịch bảo đảm trên thế giới và Việt Nam

Tìm hiểu về mô hình tổ chức và hoạt động của cơ quan đăng ký giao dịch bảo đảm trên thế giới và Việt Nam. THU THỦY Để có thể đánh giá toàn diện hệ thống đăng ký giao dịch bảo đảm tại Việt Nam và đề xuất các giải pháp hiệu quả giúp tăng cường năng lực của hệ thống đăng ký giao dịch bảo đảm tại nước ta, trong khuôn khổ bài viết này đề cập đến một số nghiên cứu, phân tích những ưu điểm và hạn chế trong cách thức tổ chức và hoạt động của hệ thống đăng ký giao dịch bảo đảm tại Việt Nam, đồng thời tham khảo kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới trong lĩnh vực này. 1. Một số kinh nghiệm về mô hình tổ chức cơ quan đăng ký giao dịch bảo đảm trên thế giới Trên cơ sở tham khảo pháp luật các nước, chúng tôi nhận thấy trên thế giới đã và đang tồn tại chủ yếu ba mô hình cơ quan đăng ký giao dịch bảo đảm sau đây: 1.1. Mô hình thứ nhất: Hệ thống cơ quan đăng ký được tổ chức phân tán, không tập trung. Tại các quốc gia theo mô hình cơ quan đăng ký này, việc đăng ký sở hữu và đăng ký giao dịch bảo đảm đối với mỗi loại tài sản được thực hiện tại một cơ quan đăng ký. Đây là mô hình được nhiều nước áp dụng cách đây hơn nửa thế kỷ và hiện đã trở nên lỗi thời. Ngay cả những nước có hệ thống cơ quan đăng ký khá hoàn thiện về thể chế và năng lực hoạt động ở châu Âu hay như Nhật Bản, Úc, trước đây cũng đã từng áp dụng mô hình này. Ưu điểm nổi bật nhất của mô hình này là: Tình trạng pháp lý của một tài sản được đăng ký, theo dõi tại duy nhất một cơ quan. Khi cần thông tin liên quan đến tài sản đó, các tổ chức, cá nhân chỉ cần tìm hiểu thông tin tại chính cơ quan đã đăng ký quyền sở hữu tài sản. Nhược điểm của mô hình này là: mất nhiều thời gian, chi phí tốn kém, làm giảm khả năng cạnh tranh trên thị trường, vì mỗi khi giao kết hợp đồng liên quan đến tài sản, các bên chủ thể phải tiến hành đăng ký quyền cầm cố, thế chấp tại nhiều cơ quan khác nhau. Ngoài ra, không phải tất cả các tài sản có giá trị lớn đều được đăng ký quyền sở hữu tại cơ quan có thẩm quyền (ví dụ như: máy móc, thiết bị…). Do vậy, mô hình hệ thống đăng ký không tập trung sẽ hạn chế phạm vi các tài sản được dùng để bảo đảm cho việc thực hiện nghĩa vụ. Có thể nói mô hình tổ chức cơ quan đăng ký giao dịch bảo đảm gắn với cơ quan đăng ký quyền sở hữu tài sản cho thấy, mục tiêu trước hết và chủ yếu của mô hình tổ chức này là phục vụ công tác quản lý nhà nước, còn mục tiêu đảm bảo cho các giao dịch được thực hiện thuận lợi, minh bạch, công khai chưa được chú trọng đúng mức. Do đó, xu hướng hiện nay là tách việc đăng ký cầm cố, thế chấp ra khỏi việc đăng ký quyền sở hữu tài sản. Điều này hiện đang được các nước ở Bắc Mỹ, Châu Âu, Úc, Hồng Kông, Singgapore… thực hiện. 1.2. Mô hình thứ hai:Mô hình đăng ký tập trung đối với cầm cố động sản và đăng ký thế chấp bất động sản ở những cơ quan đăng ký quyền sở hữu bất động sản. Theo mô hình này, việc đăng ký thế chấp và đăng ký các lợi ích khác liên quan đến bất động sản được thực hiện tại chính cơ quan đăng ký quyền sở hữu bất động sản được tổ chức theo đơn vị hành chính lãnh thổ, còn việc cầm cố và các lợi ích khác liên quan đến động sản thì được đăng ký tại duy nhất một cơ quan trung ương với các chi nhánh đặt tại địa phương. Đây là mô hình đã tồn tại và phổ biến ở Mỹ và Canada trong hơn 50 năm qua. Tuy nhiên, sự tồn tại của mô hình đăng ký này chỉ phù hợp khi mà điều kiện kinh tế – chính trị – địa lý không cho phép tổ chức mô hình với mức độ tập trung cao hơn. Hiện nay, mô hình đăng ký này vẫn đang được áp dụng tại bang Quebéc – Canada. Ưu điểm của mô hình này là: Tạo điều kiện xác định chính xác thứ tự ưu tiên thanh toán khi một tài sản được bảo đảm cho việc thực hiện nhiều nghĩa vụ; giúp cho các bên trong quan hệ tín dụng giảm chi phí khi tìm hiểu thông tin về tài sản bảo đảm là động sản tại duy nhất một cơ quan đăng ký. Chi phí để thực hiện vi tính hoá, nối mạng sẽ không quá cao do phạm vi cơ quan đăng ký không nhiều. Đồng thời, mô hình này giúp mở rộng phạm vi tài sản được dùng để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ, không chỉ giới hạn là tài sản có đăng ký quyền sở hữu. Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm trên, mô hình cơ quan đăng ký Quebéc cũng bộc lộ những hạn chế nhất định, đó là: trong trường hợp người mua tài sản là động sản thì phải thực hiện việc tra cứu thông tin tại hai hệ thống cơ quan là: cơ quan đăng ký tài sản bảo đảm và cơ quan đăng ký sở hữu. Các bên trong quan hệ tín dụng vẫn phải thực hiện đăng ký quyền lợi được bảo đảm tại các cơ quan khác nhau, trong trường hợp nhận bất động sản ở nhiều địa phương làm tài sản bảo đảm cho việc thực hiện nghĩa vụ.    1.3. Mô hình thứ ba: Hệ thống đăng ký tập trung, theo đó cả động sản và bất động sản sẽ được đăng ký tại cùng một cơ quan và tách khỏi cơ quan đăng ký quyền sở hữu. Theo mô hình này, việc cầm cố, thế chấp tài sản và các lợi ích liên quan đến tài sản đều được đăng ký tại một cơ quan và độc lập với cơ quan đăng ký quyền sở hữu. Đối với tài sản có đăng ký quyền sở hữu, thì khi đăng ký giao dịch bảo đảm sẽ có viện dẫn nơi đăng ký và số đăng ký quyền sở hữu. Đồng thời, giữa cơ quan đăng ký quyền sở hữu với cơ quan đăng ký giao dịch bảo đảm sẽ thiết lập một cơ chế trao đổi thông tin liên quan đến tình trạng pháp lý của tài sản. Hiện nay, Hồng Kông, Malaixia, Singgapore và một số nước ở châu Âu đang áp dụng mô hình này. Ưu điểm của mô hình đăng ký tập trung là: Giúp xác định chính xác thứ tự ưu tiên thanh toán hơn so với 2 mô hình trên, do toàn bộ tài sản đều được đăng ký tại duy nhất một cơ quan, mà không cần phải xác định theo đối tượng là động sản hay bất động sản. Điều này giúp cho bên nhận bảo đảm có thể dễ dàng tra cứu thông tin hơn cả mô hình 2 khi tìm hiểu tài sản của bên bảo đảm đã được dùng để bảo đảm cho nghĩa vụ khác chưa. Ngoài ra, mô hình đăng ký tập trung này cho phép dùng chính những tài sản không phải đăng ký quyền sở hữu để bảo đảm cho việc thực hiện nghĩa vụ. Mô hình cơ quan đăng ký này còn giúp giảm chi phí cho các chủ thể trong quan hệ tín dụng khi tiến hành tìm hiểu các thông tin liên quan đến tình trạng pháp lý của tài sản được dùng để bảo đảm cho việc thực hiện nghĩa vụ; đồng thời giảm chi phí khi thực hiện vi tính hoá, nối mạng cho một cơ quan đăng ký. Nhược điểm của mô hình này là: các tổ chức, cá nhân phải tìm hiểu thông tin về tài sản có đăng ký quyền sở hữu ở cả hai hệ thống cơ quan là: cơ quan đăng ký giao dịch bảo đảm và cơ quan đăng ký quyền sở hữu. Khắc phục vấn đề này, nhiều nước hiện áp dụng cơ chế trao đổi thông tin giữa 2 hệ thống cơ quan đăng ký. Việc lựa chọn mô hình cơ quan đăng ký cần phải có sự cân nhắc, tính toán kỹ lưỡng, phù hợp trình độ phát triển kinh tế – xã hội của đất nước và phù hợp với xu hướng phát triển của hệ thống đăng ký giao dịch bảo đảm trong khu vực và trên thế giới, trong đó thực hiện đăng ký tập trung được xem là xu hướng nổi bật, phổ biến trên thế giới với sự hỗ trợ đắc lực của các thiết bị kỹ thuật hiện đại và nỗ lực to lớn của mỗi quốc gia. 2. Mô hình tổ chức cơ quan đăng ký giao dịch bảo đảm tại Việt Nam Tại Việt Nam, do tính chất của đăng ký giao dịch bảo đảm bằng bất động sản khác biệt về cơ bản so với đăng ký giao dịch bảo đảm bằng tàu bay, tàu biển và các động sản khác nên mô hình cơ quan đăng ký tại Việt Nam có nhiều điểm đặc thù. Theo quy định tại Điều 47 Nghị định số 83/2010/NĐ-CP ngày 23/7/2010 của Chính phủ về đăng ký giao dịch bảo đảm (sau đây gọi là Nghị định số 83/2010/NĐ-CP), tổ chức hệ thống cơ quan đăng ký và thẩm quyền đăng ký của cơ quan đăng ký giao dịch bảo đảm được quy định như sau: a) Cục Hàng không Việt Nam trực thuộc Bộ Giao thông vận tải thực hiện đăng ký, cung cấp thông tin về cầm cố tàu bay, thế chấp tàu bay: thực hiện việc đăng ký giao dịch bảo đảm bằng tàu bay; b) Chi cục hàng hải hoặc Cảng vụ hàng hải thuộc Cục Hàng hải Việt Nam trực thuộc Bộ Giao thông vận tải thực hiện đăng ký và cung cấp thông tin về thế chấp tàu biển. c) Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường và Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất thuộc Phòng Tài nguyên và Môi trường quận, huyên, thị xã, thành phố thuộc tỉnh thực hiện việc đăng ký, cung cấp thông tin về giao dịch bảo đảm bằng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất; d) Trung tâm đăng ký giao dịch, tài sản của Cục Đăng ký quốc gia giao dịch bảo đảm thuộc Bộ Tư pháp thực hiện việc đăng ký và cung cấp thông tin về giao dịch bảo đảm bằng động sản, trừ tàu biển, tàu bay, quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất. 2.1. Đặc điểm cơ bản của mô hình tổ chức cơ quan đăng ký giao dịch bảo đảm tại Việt Nam Quy định về quản lý, tổ chức và hoạt động của các cơ quan đăng ký tại Nghị định số 83/2010/NĐ-CP cho thấy mô hình cơ quan đăng ký có một số đặc điểm cơ bản sau đây: Thứ nhất: Việc tổ chức các cơ quan đăng ký giao dịch bảo đảm bị phân tán theo loại tài sản và tương ứng với các nhóm tài sản thì có một loại cơ quan đăng ký. Các loại tài sản dùng để bảo đảm được phân biệt thành 4 loại: tàu bay; tàu biển; động sản khác; quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất. Để đăng ký các giao dịch bảo đảm bằng các loại tài sản này, chúng ta có hệ thống các cơ quan đăng ký nêu trên. Thứ hai: Mô hình tổ chức cơ quan đăng ký các giao dịch bảo đảm được tổ chức khác nhau. Qua đó cho thấy với ba mô hình tổ chức và hoạt động đăng ký tập trung, đã có bốn cơ sở dữ liệu thống nhất các giao dịch bảo đảm bằng tàu biển, tàu bay, quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất và các động sản khác. - Cơ quan đăng ký giao dịch bằng động sản, trừ tàu bay, tàu biển được tổ chức theo nguyên tắc tập trung trong một hệ cơ sở dữ liệu thống nhất, đó là các Trung tâm Đăng ký giao dịch, tài sản thuộc Cục Đăng ký quốc gia giao dịch bảo đảm đặt tại một số khu vực (TP Hà Nội, TP Đà Nẵng, TP Hồ Chí Minh). Các Trung tâm Đăng ký này có thẩm quyền đăng ký, cung cấp thông tin không phụ thuộc vào địa giới hành chính nơi có tài sản hoặc nơi chủ sở hữu tài sản (bên bảo đảm) cư trú. - Ngoài ra, các giao dịch bảo đảm bằng tàu bay cũng được đăng ký tập trung tại Cục Hàng không Việt Nam. - Riêng các giao dịch bảo đảm bằng tàu biển được đăng ký tương đối tập trung tại cơ quan đăng ký tàu biển khu vực (Chi cục hàng hải hoặc Cảng vụ hàng hải) tại 3 địa phương là Thành phố Hải Phòng, Đà Nẵng và TP Hồ Chí Minh), nhưng sau đó mọi giao dịch này đều phải được ghi nhận vào Sổ Đăng ký tàu biển quốc gia, thì mới có hiệu lực. - Các cơ quan đăng ký giao dịch bảo đảm bằng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất được tổ chức phân tán theo đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện và thẩm quyền của các cơ quan này không những phụ thuộc vào địa giới hành chính, mà còn phụ thuộc vào địa vị pháp lý của người có tài sản bảo đảm (là tổ chức hay là hộ gia đình, cá nhân). 2.2. Ưu điểm Trên cơ sở những đặc điểm cơ bản nêu trên, có thể thấy hệ thống cơ quan đăng ký giao dịch bảo đảm hiện hành có những ưu điểm sau đây: Thứ nhất:Các giao dịch bảo đảm bằng quyền sử dụng đất, tàu bay, tàu biển được đăng ký tại cơ quan có thẩm quyền đăng ký quyền sở hữu, quyền sử dụng và các biến động khác liên quan đến tình trạng pháp lý của tài sản. Do vậy, đã tạo thuận lợi cho việc theo dõi lịch sử các biến động của các tài sản nêu trên. Khi muốn tìm hiểu thông tin về tình trạng pháp lý của tài sản bảo đảm, bên nhận bảo đảm chỉ cần nộp đơn tại một cơ quan là có thể nhận được những thông tin cần thiết cho phép xác định chủ sở hữu tài sản, tình trạng biến động của tài sản. Thứ hai:Với điều kiện địa lý của Việt Nam, hệ thống cơ quan đăng ký giao dịch bảo đảm bằng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất được tổ chức đến cấp huyện, sẽ góp phần đảm bảo sự thuận tiện cho việc đăng ký và tìm hiểu thông tin trực tiếp của người dân trong lĩnh vực này. Trong thời gian tới, khi mà hệ thống đăng ký được hiện đại hoá, cùng với sự phát triển của hệ thống các tổ chức tín dụng sẽ góp phần quan trọng khắc phục những khó khăn về điều kiện địa lý tự nhiên. Thứ ba: Đối với các giao dịch bảo đảm bằng động sản, trừ tàu bay, tàu biển được tổ chức đăng ký tập trung tại các Trung tâm đăng ký giao dịch, tài sản thuộc Cục Đăng ký quốc gia giao dịch bảo đảm đặt tại một số khu vực (TP Hà Nội, TP Đà Nẵng, TP Hồ Chí Minh), không phụ thuộc vào địa giới hành chính nên đã giúp các tổ chức, cá nhân giảm được các chi phí đăng ký, tìm hiểu thông tin. Ngoài ra, việc tổ chức và duy trì cơ sở dữ liệu quốc gia về giao dịch bảo đảm bằng động sản, là tiền đề thuận lợi cho việc xây dựng cơ sở dữ liệu thống nhất đối với một số lĩnh vực, như các giao dịch bảo đảm bằng tàu bay, tàu biển và các động sản khác. Sự thuận lợi này cho phép đẩy nhanh tiến độ tin học hoá, nối mạng hệ thống đăng ký giao dịch bảo đảm, trước hết là hệ thống đăng ký giao dịch bảo đảm bằng động sản ở Việt Nam trong thời gian tới. 2.3. Nhược điểm Bên cạnh những ưu điểm nêu trên, hệ thống cơ quan đăng ký giao dịch bảo đảm hiện hành cũng đã bộc lộ một số điểm hạn chế, thiếu sót. Cụ thể như sau: Thứ nhất:Do có nhiều cơ quan đăng ký giao dịch bảo đảm và việc thực hiện đăng ký phân biệt thẩm quyền đăng ký giữa các cơ quan đăng ký nên chưa thực sự thuận tiện cho việc đăng ký, tìm hiểu thông tin trong lĩnh vực này, cụ thể: người yêu cầu đăng ký (chủ yếu là các tổ chức tín dụng) thường nhận bảo đảm bằng nhiều loại tài sản khác nhau, do đó, phải yêu cầu đăng ký tại nhiều cơ quan khác nhau. Trong khi đó, mặc dù pháp luật đã phân định thẩm quyền đăng ký giao dịch bảo đảm theo từng loại tài sản: tàu bay, tàu biển, động sản khác (trừ tàu bay, tàu biển) và bất động sản. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp không thực sự rõ ràng, đặc biệt là đối với những tài sản gắn liền với đất, ví dụ: nhà ở di động, nhà có kết cấu bằng thép, giàn khoan thăm dò dầu khí, dây chuyền thiết bị trong những công trình đặc dụng như nhà máy điện, lọc dầu…  thì sự phân biệt không chỉ gây khó khăn cho cơ quan đăng ký giao dịch bảo đảm và người yêu cầu đăng ký trong việc xác định thẩm quyền, mà còn dẫn đến những tốn kém về thời gian, chi phí, đặc biệt là có thể dẫn đến những hậu quả bất lợi cho các bên khi tham gia giao dịch, bởi giá trị pháp lý của việc đăng ký sẽ bị vô hiệu nếu việc đăng ký được thực hiện không đúng thẩm quyền. Thứ hai: Hiện nay, hệ thống cơ quan đăng ký thế chấp quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất được tổ chức phân tán tại địa phương theo hai cấp là cấp tỉnh và cấp huyện và theo tư cách chủ thế có quyền sử dụng đất. Mô hình cơ quan đăng ký 2 cấp bộc lộ những bất cập sau đây: - Do hệ thống đăng ký thành lập theo 2 cấp nên hệ thống hồ sơ địa chính phải lập nhiều bộ, lưu giữ ở nhiều cấp, đòi hỏi chi phí lớn cho việc thiết lập, quản lý, chỉnh lý biến động đăng ký thế chấp. Hồ sơ thủ tục hành chính quản lý về đất đai bị quản lý phân tán, dễ thất lạc, gây khó khăn cho việc xây dựng và cung cấp thông tin về thế chấp quyền sử dụng đất cho yêu cầu quản lý và nhu cầu của người dân. - Sự phối hợp hoạt động và chia sẻ thông tin giữa văn phòng đăng ký cấp tỉnh và văn phòng đăng ký cấp huyện thiếu chặt chẽ và vai trò tổ chức, chỉ đạo, kiểm tra của văn phòng cấp tỉnh đối với văn phòng cấp huyện trong quá trình thực hiện đăng ký thế chấp còn kém hiệu quả do văn phòng cấp huyện không trực thuộc văn phòng cấp tỉnh mà thuộc Phòng Tài nguyên môi trường cấp huyện. - Quy trình cập nhật, chỉnh lý hồ sơ địa chính phức tạp và trùng lặp, nhất là trong điều kiện hiện nay hầu hết các địa phương còn khó khăn về kinh phí, nhân lực. Đây là nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng hồ sơ địa chính không được lập, cập nhật, chỉnh lý đầy đủ dẫn đến hệ thống thông tin không thống nhất giữa các cấp. Thứ ba: Điều kiện vật chất – kỹ thuật của các miền, các vùng trong cả nước không đồng đều, trong khi cơ hội tiếp cận thông tin qua mang Internet vẫn còn thấp (mới chỉ tập trung ở các khu đô thị), kiến thức về tin học chưa được toàn diện… Ngoài ra, do mô hình tổ chức phân tán nên đã chưa tạo điều kiện thuận lợi cho việc triển khai, ứng dụng kỹ thuật tin học trong công tác đăng ký, cung cấp thông tin về tài sản bảo đảm và xây dựng Cơ sở dữ xây dựng liệu quốc gia các giao dịch bảo đảm tại nước ta. Thứ tư: Việc lưu trữ thông tin phân tán tại các cơ quan đăng ký khác nhau, cho nên việc tìm hiểu thông tin cũng tốn kém về thời gian và chi phí. Đồng thời, việc tồn tại nhiều cơ quan đăng ký, cung cấp thông tin đã gây khó khăn cho việc xác định đúng cơ quan có thẩm quyền cung cấp thông tin. Việc tra cứu thông tin chậm do lưu trữ hồ sơ giấy. Thứ năm:Chức năng quản lý về tổ chức và hoạt động của các cơ quan đăng ký do nhiều đầu mối thực hiện, dẫn đến một số hạn chế sau đây: - Công tác quản lý nhà nước về đăng ký giao dịch bảo đảm chưa được triển khai đồng đều, kịp thời. - Sự phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền đăng ký giao dịch bảo đảm chưa thống nhất, đồng bộ và có tính hệ thống. - Hiệu quả hoạt động của hệ thống đăng ký bị ảnh hưởng do khó khăn trong công tác đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cho cán bộ đăng ký. Xuất phát từ những ưu điểm cũng như bất cập về mô hình cơ quan đăng ký, chúng tôi cho rằng để kiện toàn mô hình tổ chức hệ thống đăng ký giao dịch bảo đảm tại Việt Nam, trên cơ sở hoạt động của hệ thống các cơ quan đăng ký giao dịch bảo đảm phải vận dụng các giải pháp để đảm bảo tính thống nhất và vận hành thông suốt của hệ thống đăng ký giao dịch bảo đảm