Báo cáo nghiên cứu hoàn thiện pháp luật về hoạt động chất vấn tại phiên họp ủy ban thường vụ quốc hội

V¨n phßng quèc héi ch−¬ng tr×nh ph¸t triÓn liªn hîp quèc DỰ ÁN TĂNG CƯỜNG NĂNG LỰC CỦA CÁC CƠ QUAN DÂN CỬ Ở VIỆT NAM BÁO CÁO NGHIÊN CỨU HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG CHẤT VẤN TẠI PHIÊN HỌP ỦY BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI Ấn phẩm này được hoàn thành và xuất bản với sự hỗ trợ kỹ thuật của Dự án “Tăng cường năng lực cho các cơ quan đại diện ở Việt Nam” (giai đoạn III), Văn phòng Quốc hội và UNDP tại Việt Nam. Những quan điểm thể hiện trong ấn phẩm này là của tác giả, và không nhất thiết đại diện cho quan điểm của Liên Hợp Quốc bao gồm UNDP cũng như các thành viên Liên Hợp Quốc. HÀ NỘI Tháng 7-2012 2 MỤC LỤC Mở đầu Chương 1: Một số vấn đề lý luận về hoạt động chất vấn giữa hai kỳ họp QH 1.1- Về quyền chất vấn của đại biểu Quốc hội ........................................................................... 5 1.2- Vai trò của Ủy ban thường vụ Quốc hội đối với hoạt động chất vấn của đại biểu Quốc hội .................................................................................................................................................... 8 1.2.1. Vai trò của Ủy ban thường vụ Quốc hội trong hoạt động của Quốc hội nói chung ..... 8 1.2.2. Vai trò của Ủy ban thường vụ Quốc hội trong hoạt động chất vấn ............................ 12 1.3- Mục đích, ý nghĩa của hoạt động chất vấn tại phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội .... 14 1.3.1. Mục đích ..................................................................................................................... 14 1.3.2. Ý nghĩa ....................................................................................................................... 17 Chương 2: Thực trạng hoạt động chất vấn tại phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội 2.1- Thực trạng hệ thống quy định pháp luật về hoạt động chất vấn tại phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội .................................................................................................................. 21 2.1.1. Quy định về điều kiện tổ chức hoạt động chất vấn .................................................... 21 2.1.2. Quy định về đối tượng trả lời chất vấn ....................................................................... 23 2.1.3. Quy định về quy trình tổ chức chất vấn ...................................................................... 23 2.1.4. Quy định về hậu quả chất vấn .................................................................................... 24 2.1.5. Những vấn đề đặt ra .................................................................................................... 25 2.2- Thực trạng việc tổ chức hoạt động chất vấn tại phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội .. 30 2.2.1. Nội dung các phiên họp chất vấn đã tổ chức .............................................................. 30 2.2.2. Quy trình tiến hành hoạt động chất vấn tại phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội .. 36 2.2.3. Những kết quả đạt được việc tiến hành hoạt động chất vấn tại phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội .............................................................................................................. 39 2.2.4. Một số hạn chế và những vấn đề đặt ra ...................................................................... 42 Chương 3: Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về hoạt động chất vấn tại phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội 3.1- Phương hướng chung về việc tổ chức hoạt động chất vấn tại phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội ................................................................................................................................... 52 3.1.1. Hoàn thiện pháp luật: đồng bộ hóa, bổ sung những quy định còn thiếu, sửa đổi những quy định thiếu tính khả thi. ................................................................................................... 52 3.1.2. Tiếp tục tổ chức, tăng thời lượng, tần suất hoạt động chất vấn tại phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội .............................................................................................................. 53 3.1.3. Khắc phục những hạn chế, bất cập trong thực tiễn, tiếp tục đổi mới cách thức tổ chức nhằm tiếp tục nâng cao hiệu quả hoạt động chất vấn tại phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội ......................................................................................................................................... 54 3.2- Kiến nghị giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật hiện hành về tổ chức hoạt động chất vấn tại phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội ................................................................. 55 3.2.1. Sửa đổi, bổ sung các quy định hiện hành của pháp luật ............................................. 55 3.2.2. Ban hành mới Quy chế về việc tổ chức hoạt động chất vấn tại phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội .............................................................................................................. 66 Kết luận Danh mục tài liệu tham khảo 3 Mở đầu Quyền chất vấn là một trong những quyền quan trọng và cơ bản của các đại biểu Quốc hội được ghi nhận trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật có liên quan. Trong các khóa Quốc hội gần đây, các phiên chất vấn của Quốc hội đã được phát thanh, truyền hình trực tiếp và nhận được sự quan tâm sâu sắc của đông đảo nhân dân cả nước, các phương tiện thông tin đại chúng. Bên cạnh đó, hoạt động chất vấn cũng luôn được đổi mới về quy trình, thủ tục, cách thức điều hành; việc tổng hợp, theo dõi việc thực hiện lời hứa của người trả lời chất vấn, thông báo các nội dung có liên quan sau chất vấn được thực hiện một cách thường xuyên, đảm bảo chất lượng theo yêu cầu, góp phần nâng cao hiệu quả chung của hoạt động giám sát. Nhìn chung, hoạt động chất vấn trở thành một sinh hoạt thường xuyên, có hiệu quả thiết thực của Quốc hội, được đại biểu Quốc hội, cử tri và nhân dân quan tâm, đánh giá cao. Đồng thời, đã giúp khẳng định được trách nhiệm của cơ quan điều hành trong việc thực thi Hiến pháp, pháp luật, nghị quyết của Quốc hội. Từ nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII, bên cạnh hoạt động chất vấn tại các kỳ họp Quốc hội, hoạt động chất vấn tại Ủy ban thường vụ Quốc hội trong thời gian giữa hai kỳ họp Quốc hội lần đầu tiên được tổ chức đã làm cho hoạt động của Quốc hội nói chung và hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội trở nên phong phú, đa dạng hơn, góp phần xây dựng bộ máy nhà nước trong sạch, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả. Bên cạnh những kết quả đạt được, thực tiễn hoạt động chất vấn tại 6 phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội vừa qua cho thấy vẫn còn một số vấn đề bất cập đáng quan tâm, chủ yếu là về cơ sở pháp lý để tiến hành hoạt động chất vấn tại Ủy ban thường vụ Quốc hội. Hiện nay, quy định về vấn đề này trong các văn bản pháp luật có liên quan như Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội... còn chưa thống nhất, có những điểm mâu thuẫn, chồng chéo; quy trình thủ tục chuẩn bị và tiến hành hoạt động chất vấn còn thiếu... Xuất phát từ yêu cầu của thực tiễn, với trách nhiệm của đơn vị được phân công phối hợp tổ chức phục vụ hoạt động chất vấn của đại biểu Quốc hội, Vụ tổng hợp, Văn phòng Quốc hội xây dựng Báo cáo nghiên cứu về “Hoàn thiện quy định của pháp luật về hoạt động chất vấn tại phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội”. Việc xây dựng Báo cáo nghiên cứu hướng tới những mục đích sau đây: 4 - Thiết thực phục vụ việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992, Luật tổ chức Quốc hội, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và các văn bản pháp luật khác có liên quan, góp phần tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho việc tổ chức hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn tại phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội. - Xây dựng quy trình, thủ tục cụ thể, chi tiết từ khâu chuẩn bị, tiến hành đến hậu chất vấn, tạo điều kiện thuận lợi cho đại biểu Quốc hội tham gia hoạt động chất vấn giữa hai kỳ họp Quốc hội và giúp cho các cơ quan tham mưu, giúp việc dễ dàng hơn trong công tác phục vụ hoạt động này. Nội dung của Báo cáo nghiên cứu tập trung vào những vấn đề sau đây: - Một số vấn đề lý luận về hoạt động chất vấn giữa hai kỳ họp Quốc hội: mục đích, ý nghĩa, yêu cầu và sự cần thiết tiến hành hoạt động chất vấn tại phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội. - Phân tích thực trạng các quy định của pháp luật và việc thi hành các quy định về việc tổ chức hoạt động chất vấn tại phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội. - Kiến nghị hoàn thiện hệ thống các quy định pháp luật về việc tổ chức hoạt động chất vấn tại phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội. Để chuẩn bị, đồng thời xin ý kiến về những nội dung nghiên cứu chủ yếu, Văn phòng Quốc hội đã tổ chức một cuộc Tọa đàm với sự tham gia của một số vị đại biểu Quốc hội, các chuyên gia, các nhà nghiên cứu, các nhà hoạt động thực tiễn, thảo luận, trao đổi về những vấn đề liên quan đến nội dung Báo cáo nghiên cứu. Bên cạnh đó, các chuyên gia tiến hành nghiên cứu cũng đã sưu tầm, phân tích tài liệu, số liệu; so sánh, đối chiếu với hoạt động chất vấn tại kỳ họp Quốc hội và hoạt động giải trình tại các Ủy ban; thảo luận nhóm và xây dựng dự thảo Báo cáo; xin ý kiến một số chuyên gia, Lãnh đạo Văn phòng Quốc hội, Ban công tác đại biểu và tiếp thu, chỉnh lý, hoàn thiện Báo cáo. Báo cáo được xây dựng trong một thời gian ngắn (từ tháng 4 đến hết tháng 6-2012), vì vậy không tránh khỏi những khiếm khuyết, hạn chế. Trân trọng kính gửi các vị đại biểu Quốc hội để tham khảo. Nếu có ý kiến góp ý, phản hồi xin được gửi về Vụ tổng hợp (Văn phòng Quốc hội) để tiếp tục chỉnh lý, hoàn thiện báo cáo. 5 Chương I- MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG CHẤT VẤN GIỮA HAI KỲ HỌP QUỐC HỘI 1.1- Về quyền chất vấn của đại biểu Quốc hội Trong các hình thức hoạt động giám sát của Quốc hội nước ta thì chất vấn là hình thức giám sát trực tiếp và được đại biểu Quốc hội tiến hành thường xuyên. Chất vấn có vai trò rất quan trọng trong hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội, đồng thời có tác động lớn đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan Nhà nước. Các đại biểu Quốc hội khi thực hiện quyền chất vấn không nhân danh cá nhân mà nhân danh chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước là nhân dân, thay mặt nhân dân yêu cầu người bị chất vấn phải trả lời về những vấn đề liên quan đến trách nhiệm pháp lý; quy trách nhiệm pháp lý, trách nhiệm chính trị đối với người bị chất vấn. Theo Từ điển tiếng Việt năm 19991, thì “chất vấn là yêu cầu phải giải thích rõ ràng - Đại biểu Quốc hội chất vấn Chính phủ”. Theo quy định của Điều 2, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003, thì chất vấn là một hoạt động giám sát, trong đó đại biểu Quốc hội nêu những vấn đề thuộc trách nhiệm của Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao và yêu cầu những người này trả lời”. Từ quy định nêu trên có thể thấy rằng, chất vấn là hoạt động quyền lực nhằm thực hiện chức năng giám sát, là quyền hiến định của đại biểu Quốc hội, được thể hiện bằng hình thức hỏi – đáp. Bản chất của hoạt động chất vấn là việc đại biểu Quốc hội yêu cầu những người giữ các chức danh do Quốc hội bầu 1 Minh Tân - Thanh Nghi - Xuân Lãm, Từ điển tiếng Việt, Nhà xuất bản Thanh Hóa, 1999, trang 200. 6 hoặc phê chuẩn trả lời về trách nhiệm của mình trong việc thực hiện chính sách của Nhà nước hay về một vấn đề thời sự nào đó được nhân dân quan tâm.2 Chất vấn chính là một trong những phương thức thiết yếu giúp Nghị viện nhiều nước áp đặt trách nhiệm chính trị lên Chính phủ. Theo TS. Nguyễn Sĩ Dũng, mục đích của chất vấn là để làm rõ trách nhiệm. Có nhiều loại trách nhiệm và được xác định thông qua những cách thức và thủ tục khác nhau. Trách nhiệm kỷ luật được xác định thông qua hoạt động kiểm tra, trách nhiệm hành chính thông qua hoạt động thanh tra, trách nhiệm hình sự thông qua hoạt động điều tra. Với tính chất là một hình thức giám sát của Quốc hội, chất vấn không nhằm xác định các loại trách nhiệm kể trên, mà chủ yếu để làm rõ trách nhiệm chính trị. Ví dụ như, nếu chính sách đầu tư là dàn trải, nếu bệnh thành tích là căn bệnh trầm kha của ngành giáo dục, nếu năng lực điều chỉnh giá thuốc là bất cập đối với ngành y tế thì chế độ trách nhiệm ở đây trước hết là trách nhiệm chính trị. Và hoạt động chất vấn của Quốc hội được sinh ra để làm rõ loại trách nhiệm này. Chất vấn khẳng định chế độ trách nhiệm và tính công khai, minh bạch trong hoạt động của Nhà nước ta.3 TS Lê Thanh Vân cho rằng, việc đặt câu hỏi chất vấn chính là bám vào mục tiêu làm rõ vấn đề để điều chỉnh hành vi lãnh đạo, quản lý của đối tượng bị chất vấn, góp phần vào việc thực hiện các mục tiêu chung của sự nghiệp phát triển đất nước, xã hội. Trên cơ sở giải trình và đưa ra phương án để giải quyết vấn đề mà đại biểu Quốc hội chất vấn (bao gồm giải trình về thực trạng/thực chất của vấn đề, giải trình về nguyên nhân/lý do nảy sinh vấn đề, giải trình về trách nhiệm quản lý, giải quyết vấn đề) để điều chỉnh các hành vi trong lãnh đạo, quản lý của các bộ. Mặt khác, khi chất vấn của Quốc hội được truyền hình trực 2 TS. Hoàng Văn Tú, Phó Viện trưởng Viện nghiên cứu lập pháp, Cơ sở pháp lý của hoạt động chất vấn tại phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội, phát biểu tại cuộc Tọa đàm về Hoàn thiện pháp luật về hoạt động chất vấn tại phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hà Nội, 12.4.2012. 3 TS. Nguyễn Sĩ Dũng, Chất vấn, Báo Người đại biểu nhân dân, 24/4/2008. 7 tiếp để đông đảo cử tri cả nước có thể theo dõi và phản hồi ý kiến, thì đó sẽ là áp lực, góp phần đẩy nhanh, mạnh và vững chắc các điều chỉnh cần thiết.4 Có thể nói, chất vấn là một quyền riêng có của đại biểu Quốc hội, là việc thực hiện một trong những hình thức giám sát mang lại hệ quả chính trị và hệ quả xã hội to lớn. Từ kết quả trả lời chất vấn, đại biểu Quốc hội và các cơ quan có thẩm quyền có thể thực hiện quyền kiến nghị bỏ phiếu tín nhiệm đối với người trả lời chất vấn. Với sự thu hút sự chú ý rộng rãi của công luận, các phiên họp chất vấn được coi là đợt sinh hoạt chính trị về các vấn đề đang đặt ra trong đời sống xã hội cần được giải quyết, do đó tạo sức ép lên Chính phủ để tăng cường trách nhiệm, giải quyết nhanh hơn, tốt hơn vấn đề mà đại biểu đã nêu lên hoặc cảnh báo qua các câu hỏi chất vấn. Trong giai đoạn đổi mới, cùng với những đổi mới mạnh mẽ về đường lối, chính sách phát triển kinh tế, đời sống chính trị của đất nước ta cũng từng bước cởi mở, dân chủ hơn. Một trong những biểu hiện quan trọng nhất là hoạt động của cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân – Quốc hội - dần trở nên thực chất, công khai hơn với những hoạt động bao trùm như lập pháp, giám sát, quyết định các vấn đề quan trọng, hoạt động tiếp xúc cử tri và đặc biệt là hoạt động chất vấn các thành viên Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Đây là hoạt động mới, được phát thanh, truyền hình trực tiếp nên tạo ra nét hấp dẫn, cuốn hút đối với người dân, bởi nó giúp người dân được tiếp cận nhiều hơn với hoạt động của các cơ quan công quyền vốn khá khép kín trong thời kỳ bao cấp trước đây. Tuy nhiên, về lâu dài, nếu không liên tục tạo ra được tính ”hấp dẫn”, ”cuốn hút”, không đem lại những hiệu quả thiết thực, cụ thể mà chỉ là sự ”xới xáo” một số vấn đề rồi lại để chìm vào quên lãng thì dần dần người dân cũng sẽ cảm thấy nhàm chán, thấy rõ tính chất ”trình diễn” trong hoạt động của cơ quan dân cử. Đó chính là đòi hỏi, là áp lực đặt ra đối với hoạt động của Quốc hội nói chung và hoạt động chất vấn nói riêng trong thời gian tới. 4 Lê Thanh Vân, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ "Hoàn thiện các quy định của pháp luật về chất vấn và trả lời chất vấn của đại biểu Quốc hội", Hà Nội, tháng 12-2001, tr6. 8 1.2- Vai trò của Ủy ban thường vụ Quốc hội đối với hoạt động chất vấn của đại biểu Quốc hội 1.2.1. Vai trò của Ủy ban thường vụ Quốc hội trong hoạt động của Quốc hội nói chung Theo quy định của Hiến pháp và Luật tổ chức Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội nước ta. Trong cơ cấu của Quốc hội, vị trí của Ủy ban thường vụ Quốc hội có thể được mô tả như sau: Sơ đồ 1: Cơ cấu tổ chức của Quốc hội5 Trong điều kiện Quốc hội hoạt động không thường xuyên, mỗi năm thường họp 2 kỳ với tổng thời gian khoảng 60 ngày, Ủy ban thường vụ Quốc hội vừa là một cơ quan thuộc cơ cấu tổ chức của Quốc hội được thực hiện một số nhiệm vụ trong thời gian giữa hai kỳ họp; vừa là một thực thể độc lập, có vai trò quan trọng đối với hoạt động của Quốc hội, cụ thể là: 5 Nguồn: website của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, 9 Trong lĩnh vực lập pháp: lập pháp là một trong những nội dung hoạt động quan trọng của Ủy ban thường vụ Quốc hội, tất cả các dự án luật trước khi được trình ra Quốc hội đều phải được Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến; bên cạnh đó, Ủy ban thường vụ Quốc hội tự mình xem xét, thông qua pháp lệnh, nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật. Hoạt động lập pháp chiếm một thời lượng đáng kể trong các phiên họp của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Chẳng hạn, năm 2009, trong số 11 phiên họp của Uỷ ban thường vụ Quốc hội khóa XII, (từ phiên họp thứ 16 đến phiên họp thứ 26), phiên họp nào cũng có nội dung về hoạt động lập pháp. Tính trung bình thời gian dành cho hoạt động lập pháp của Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong năm 2009 là xấp xỉ 44,11% tổng số thời gian họp, trong đó có phiên họp mà thời gian dành cho hoạt động lập pháp lên đến 82,14%6 (phiên họp thứ 19). Tại các phiên họp này, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thường thảo luận, cho ý kiến về những định hướng chính sách quan trọng cho các dự án. Trên cơ sở những ý kiến này, các dự án luật, dự thảo nghị quyết được chỉnh lý, hoàn thiện, trình Quốc hội. Trong việc quyết định các vấn đề quan trọng: theo quy định của Hiến pháp và Luật tổ chức Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội có nhiệm vụ và quyền hạn liên quan đến việc quyết định các vấn đề quan trọng như sau: Trong trường hợp Quốc hội không thể họp được, quyết định việc tuyên bố tình trạng chiến tranh khi nước nhà bị xâm lược và báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định tại kỳ họp gần nhất của Quốc hội; Quyết định tổng động viên hoặc động viên cục bộ; ban bố tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương; Thực hiện quan hệ đối ngoại của Quốc hội; Tổ chức trưng cầu ý dân theo quyết định của Quốc hội....7 Ngoài ra, trong một số văn bản khác, Ủy ban thường vụ Quốc hội cũng được giao những nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến thẩm quyền quyết định các vấn đề quan trọng như Luật tổ chức Tòa án nhân dân, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật tổ chức Chính phủ, Luật ngân sách Nhà 6 Trung tâm thông tin, thư viện và nghiên cứu khoa học, Hoạt động của Quốc hội năm 2009 – một số số liệu thống kê và phân tích. 7 Điều 91, Hiến pháp 1992, Điều 7, Luật tổ chức Quốc hội 10 nước, Luật khiếu nại, tố cáo, Luật thanh tra, Luật phòng, chống tham nhũng, Luật kiểm toán Nhà nước Trong lĩnh vực giám sát: Theo các quy định pháp luật hiện hành về tổ chức và hoạt động của Quốc hội, thẩm quyền giám sát được phân định cho từng chủ thể, trong đó Uỷ ban thường vụ Quốc hội thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc thuộc trung ương; giúp Quốc hội giám sát theo sự phân công của Quốc hội. Thực tế, hoạt động giám sát của Uỷ ban thường vụ Quốc hội chủ yếu tập trung vào ba nội du