Đề tài Một trong những nguyên tắc xây dựng văn bản pháp luật là bảo đảm tuân thủ thẩm quyền theo quy định của pháp luật

A- ĐẶT VẤN ĐỀ Xây dựng văn bản pháp luật là hoạt động mang tính chuyên môn, do nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện bằng việc xác lập những hình thức văn bản khác nhau; là hoạt động thể hiện ý chí nhà nước, phản ánh các giá trị khách quan của xã hội thông qua hoạt động tư duy chủ quan của con người. Để đảm bảo chất lượng, hiệu quả cao, hoạt động xây dựng văn bản pháp luật phải tuân thủ một số nguyên tắc nhất định, trong đó có nguyên tắc bảo đảm tuân thủ thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Trong phạm vi bài tập lớn học kỳ này, em xin được tìm hiểu đề tài “Một trong những nguyên tắc xây dựng văn bản pháp luật là bảo đảm tuân thủ thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Hãy làm rõ nội dung của nguyên tắc này và cho ví dụ minh họa”. B- GIẢI QUYẾT VẤN ĐỀ Văn bản phải được ban hành đúng thẩm quyền. Thẩm quyền là tổng thể quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, cá nhân được Nhà nước trao cho nhằm thực hiện chức năng, nhệm vụ, quyền hạn. Như vậy, thẩm quyền của mỗi chủ thể được pháp luật quy định trong những văn bản pháp luật hiện hành. Ví dụ: Thẩm quyền của Tổng cục Hải quan về cơ cấu tổ chức và hoạt động được quy định trong Nghị định số 96/2002/NĐ-CP ngày 19 tháng 11 năm 2002 của Chính phủ. Còn thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của các chủ thể: Đội trưởng, Chi cục trưởng, Cục trưởng… trong lĩnh vực Hải quan được quy định cụ thể trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ngày 2 tháng 7 năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2008)… Văn bản được ban hành đúng thẩm quyền khi văn bản đó vừa đúng thẩm quyền về nội dung, vừa đúng thẩm quyền về hình thức. Nội dung của nguyên tắc bảo đảm tuân thủ thẩm quyền theo quy định của pháp luật khi xây dựng văn bản pháp luật Thẩm quyền được nói đến trong hoạt động xây dựng văn bản pháp luật bao gồm: thẩm quyền về nội dung và thẩm quyền về hình thức. Xây dựng văn bản pháp luật phải đúng thẩm quyền về nội dung Thẩm quyền về nội dung là giới hạn quyền lực của các chủ thể trong quá trình giải quyết công việc do pháp luật quy định. Về thực chất, đó là “giới hạn của việc sử dụng quyền lực nhà nước mà pháp luật thực định đã đặt ra đối với từng cơ quan trong bộ máy nhà nước về mỗi loại công việc nhất định”. Thẩm quyền về nội dung thể hiện ở việc các chủ thể ban hành văn bản pháp luật để giải quyết công việc thuộc thẩm quyền do pháp luật quy định đối với chủ thể đó. Hiện nay, vấn đề thẩm quyền về nội dung được xác lập ở nhiều văn bản khác nhau, dựa trên sự phân công về quyền lực, về vị trí chức năng của các chủ thể trong việc giải quyết những công việc do pháp luật quy định. Ví dụ: thẩm quyền giải quyết công việc phát sinh trong hoạt động xử phạt vi phạm hành chính được quy định trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính. Trước hết, đúng thẩm quyền về nội dung có nghĩa chủ thể ban hành văn bản giải quyết công việc phát sinh trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn mà pháp luật cho phép. Ví dụ: Tổng cục trưởng Tổng cục Hải quan ban hành quyết định bổ nhiệm Chi cục trưởng Chi cục Hải quan cửa khẩu quốc tế Tân Sơn Nhất, quyết định này là văn bản được ban hành đúng thẩm quyền về nội dung. Hay về thẩm quyền ban hành văn bản hành chính, ta có một số ví dụ: Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ra công văn để nhắc nhở viện kiểm sát nhân dân các cấp về việc thực hiện nhiệm vụ công tác hàng năm; cơ quan thuế ra thông báo để thông tin cho doanh nghiệp biết số thuế mà doanh nghiệp đó phải nộp cho Nhà nước… Ngoài ra, văn bản pháp luật đúng thẩm quyền về nội dung còn thể hiện trong việc chủ thể ban hành văn bản để giải quyết công việc không vượt quá thẩm quyền mà pháp luật quy định đối với chủ thể đó. Ví dụ: Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện chỉ được ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính tối đa là 30.000.000 đồng (theo Điều 29 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002, sửa đổi, bổ sung năm 2008). Do vậy nếu Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện mà phạt 32.000.000 đồng là trái thẩm quyền về nội dung. Mặt khác, nếu công việc cần giải quyết thuộc thẩm quyền của nhiều cơ quan khác nhau và được quy định ở một số văn bản khác nhau thì cần có phối hợp trong việc thực hiện thẩm quyền giữa các cơ quan đó. Ví dụ: văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân được ban hành dưới hình thức nghị quyết, văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân được ban hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị (Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008). Thế nhưng trên thực tế, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân còn ban hành văn bản để quyết định những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của mình. Trong số đó, có những văn bản cũng được ban hành dưới hình thức luật định như nghị quyết, quyết định, chỉ thị nhưng lại không phải là văn bản quy phạm pháp luật vì về mặt nội dung, chúng không chứa đựng các quy phạm pháp luật. Chẳng hạn như: nghị quyết phiên họp, chỉ thị về việc phát động phong trào thi đua, biểu dương người tốt, việc tốt, quyết định khen thưởng, kỷ luật, điều động công tác, bổ nhiệm, miễn nhiệm cán bộ, công chức, quyết định xử phạt vi phạm hành chính, quyet định phê duyệt dự án và những văn bản cá biệt khác để giải quyết những vụ việc cụ thể đối với những đối tượng cụ thể. Như vây, ban hành văn bản pháp luật đúng thẩm quyền về nội dung còn phản ánh việc các chủ thể có thẩm quyền phải có trách nhiệm giải quyết những công việc phát sinh trong phạm vi thẩm quyền, phạm vi không gian và thời gian do pháp luật quy định. Và như vậy, yếu tố thẩm quyền trong những trường hợp nhất định còn liên quan tới các yếu tố khác như: lãnh thổ, dân cư, điều kiện xã hội. Xây dựng văn bản pháp luật phải đúng thẩm quyền về hình thức Thẩm quyền về hình thức là thẩm quyền của các chủ thể trong việc ban hành những hình thức văn bản do pháp luật quy định. Mỗi chủ thể có thẩm quyền chỉ được ban hành một số loại văn bản nhất định. Và trong những trường hợp đó, mỗi loại văn bản có một vai trò nhất định và sẽ được sử dụng phù hợp với từng công việc cụ thể, ví dụ: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư; Hội đồng nhân dân ban hành nghị quyết, Uỷ ban nhân dân ban hành quyết định, chỉ thị. Theo đó, thẩm quyền về hình thức là cơ quan, người có thẩm quyền  chỉ được ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo đúng hình thức (tên gọi) đã được Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định cho cơ quan, người có thẩm quyền đó. Nếu quy định đó không được chấp hành, văn bản đó bị coi là vi phạm thẩm quyền về mặt hình thức và sẽ bị xử lý theo các quy định về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật. Như vậy, việc tuân thủ quy định về hình thức văn bản là một điều kiện cần để khẳng định tính chất của văn bản, nó cũng là một yếu tố chứng minh tính hợp pháp của văn bản và là yêu cầu để văn bản đó có thể phát huy hiệu lực pháp luật. Dưới góc độ tổ chức nhà nước, việc tuân thủ hình thức văn bản còn là minh chứng cho kỷ luật và kỷ cương hành chính, thể hiện tính pháp chế trong hoạt động quản lý nhà nước. Như vậy, thẩm quyền hình thức được hiểu chủ thể ban hành văn bản với tên gọi theo đúng quy định của pháp luật. Có những trường hợp, người ban hành dễ dàng lựa chọn đúng tên gọi của văn bản để giải quyết công việc thuộc thẩm quyền vì pháp luật đã quy định rõ. Ví dụ: để xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hải quan, các chủ thể chỉ được lựa chọn duy nhất quyết định để ban hành; để ghi nhận lại và mô tả hành vi vi phạm hành chính của đối tượng vi phạm, người có thẩm quyền phải lựa chọn biên bản. Đặc biêt, đối với văn bản quy phạm pháp luật, việc quy định rõ hình thức văn bản quy phạm pháp luật trong Luật còn có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, đặc biệt là trong quan hệ giữa Nhà nước với nhân dân. Bằng hình thức văn bản, đối tượng thi hành có thể nhận biết ngay ai là người đã ban hành văn bản đó. Sự nhận biết này góp phần thể hiện tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật. Việc chấp hành yêu cầu về sự lựa chọn hình thức văn bản là một biện pháp thiết thực nhằm đẩy lùi một tình trạng tuy không phổ biến nhưng đã tồn tại trên thực tế hiện nay là cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật lại sử dụng các hình thức văn bản hành chính khác (như công văn, thông báo...) để đặt ra quy phạm pháp luật thay vì hình thức văn bản quy phạm pháp luật theo luật định. Một khi cơ quan nhà nước lựa chọn các hình thức công văn, thông báo... để quy định thì hệ quả đương nhiên là văn bản đó sẽ không được soạn thảo theo đúng quy trình, không được tổ chức lấy ý kiến rộng rãi, không bảo đảm chất lượng và không được công bố, đăng tải như vẫn được làm với văn bản quy phạm pháp luật. Việc dùng văn bản hành chính trong những trường hợp này không chỉ vi phạm tính pháp chế, ảnh hưởng đến quyền lợi của đối tượng thi hành văn bản, mà còn gây khó khăn cho công tác rà soát, kiểm tra sau khi văn bản được ban hành. Mặc dù vậy, trên thực tế việc lựa chọn đúng tên gọi văn bản để giải quyết những công việc phát sinh không phải lúc nào cũng dễ dàng, vì có nhiều loại văn bản không được pháp luật quy định như: công văn, báo cáo, thông báo…, khi ban hành chủ yếu dựa vào tính chất của mỗi loại việc để lựa chọn cho phù hợp. Ví dụ: Chi cục Hải quan cần xin ý kiến chỉ đạo của cấp trên, lựa chọn công văn đề nghị là phù hợp nhất, cần trình cấp trên đề án công tác hoặc dự thảo văn bản pháp luật, có thể lựa chọn công văn hoặc tờ trình. Nhưng điều quan trọng là khi nào trình cấp trên đề án, chương trình, dự thảo văn bản … bằng công văn và khi nào trình bằng tờ trình, hoàn toàn không có căn cứ pháp lý mà chỉ dựa vào sự hợp lý về khoa học để phân biệt và lựa chọn. Do vậy, khi xem xét tiêu chuẩn đánh giá chất lượng của văn bản về thẩm quyền hình thức đối với văn bản pháp luật phải dựa trên cơ sở quy định của pháp luật, còn văn bản hành chính đòi hỏi cần có sự linh hoạt và kết hợp với các tiêu chuẩn khác về mặt khoa học. 2. Thực tiễn về thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật Đối với văn bản quy phạm pháp luật Thẩm quyền về nội dung và hình thức của chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật được quy định cụ thể trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Tuy nhiên, một mặt do thẩm quyền đó được quy định rải rác trong khá nhiều văn bản khác nhau, như: Hiến pháp, luật, các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước, các luật, pháp lệnh về quản lý nhà nước trong những lĩnh vực cụ thể (thuế, xử lý vi phạm hành chính)…; mặt khác, do trong một số trường hợp, quy định về thẩm quyền nội dung của các cơ quan nhà nước vẫn còn chồng chéo hoặc phân định chưa rõ ràng nên việc xác định vấn đề này nhiều khi trở nên rất khó khăn và trong thực tiễn lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trái thẩm quyền nội dung là khá lớn. Vì vậy, để có thể xác định đúng về thẩm quyền nội dung của chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần căn cứ vào các quy định của pháp luật hiện hành và những nguyên tắc pháp lý về vấn đề này. Trước hết, cần xuất phát từ quy định của pháp luật hiện hành để xác định chủ thể có thẩm quyền đặt ra những quy phạm pháp luật điều chỉnh quan hệ xã hội phái sinh từ loại việc là chủ đề của văn bản. Nếu những vấn đề đã có luật, pháp lệnh thì thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật thường đã được xác định dưới dạng quy định về thẩm quyền giải thích, hướng dẫn và cụ thể hóa luật, pháp lệnh đó. Ví dụ: Trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính đã có Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính xác định thẩm quyền quy định về hành vi vi phạm hành chính và chế độ áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác thuộc về Chính Phủ (Điều 2) nên không được soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật để các Bộ hay chính quyền địa phương quy định về vấn đề này. Ngược lại, khi vấn đề phát sinh chưa được quy định riêng trong luật, pháp lệnh nên thẩm quyền quy định về vấn đề đó không được xác định cụ thể thì cần thận trọng xem xét: Nếu là vấn đề ít quan trọng, không cần thiết điều chỉnh bằng pháp luật thì không nên ban hành văn bản quy phạm pháp luật để can thiệp; nếu quan trọng, đòi hỏi phải có quy định pháp luật để điều chỉnh thì phải xác định vấn đề đó nằm trong giới hạn thẩm quyền của cơ quan nào được quy định chung trong Hiến pháp, các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước, các đạo luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ: Thực tiễn hiện nay có nhiều thanh niên bỏ học, không đi làm, tụ tập thành đám đông gây mất trật tự công cộng, cản trở giao thông, mất mĩ quan đô thị… nhưng chưa có luật, pháp lệnh quy định về quản lý nhà nước đối với vấn đề này. Đối với văn bản áp dụng pháp luật Hiện nay, thẩm quyền ban hành văn bản áp dụng pháp luật được quy định trong rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, như: Hiến pháp, các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước, các luật, pháp lệnh về quản lý nhà nước trong những lĩnh vực cụ thể… Trong các quy định đó, có những trường hợp chỉ quy định chung chung về hình thức của một số văn bản áp dụng pháp luật, như: “Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình”, “Các bản án và quyết định của Tòa án nhân dân đã có hiệu lực pháp luật phải được… tôn trọng”; nhưng cũng có trường hợp song song với việc quy định về thẩm quyền giải quyết công việc còn xác định rõ hình thức văn bản áp dụng pháp luật cần ban hành khi giải quyết những việc đó, như: vừa quy định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính vừa quy định về hình thức văn bản cần ban hành để xử phạt là quyết định. Trong những trường hợp này thì việc xác định thẩm quyền là tương đối thuận lợi. Tuy nhiên, hiện nay vẫn còn tình trạng pháp luật chỉ quy định về thẩm quyền giải quyết công việc (thẩm quyền nội dung) mà không quy định về hình thức văn bản áp dụng pháp luật cần ban hành (thẩm quyền hình thức). Khi đó việc xác định hình thức văn bản áp dụng pháp luật là khá khó khăn. Bên cạnh đó, cá biệt còn có trường hợp quy định không thống nhất về hình thức văn bản áp dụng pháp luật do cùng một loại chủ thể ban hành để giải quyết cùng một loại việc. Ví dụ: Cùng để thực hiện quyền kháng nghị của Viện kiểm sát, hiện nay pháp luật quy định hai loại văn bản khác nhau là kháng nghị và quyết định. Mặt khác, ngoại trừ một số ít loại văn bản được sử dụng thuần túy là văn bản áp dụng pháp luật, như bản án, bản cáo trạng… phần lớn các loại văn bản được sử dụng chung với cả hai tư cách: văn bản áp dụng pháp luật và văn bản quy phạm pháp luật. Vì vậy, khi ban hành văn bản áp dụng pháp luật cần hết sức thận trọng, nghiên cứu kỹ pháp luật hiện hành để xác định đúng chủ thể ban hành và hình thức văn bản cho phù hợp với từng trường hợp cụ thể. Đối với văn bản hành chính Trên thực tế hiện nay còn tồn tại một vấn đề đó là cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật lại sử dụng các hình thức văn bản hành chính khác (như công văn, thông báo...) để đặt ra quy phạm pháp luật thay vì hình thức văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của pháp luật. Đây là văn bản vi phạm thẩm quyền về hình thức, thể hiện ở việc sử dụng không đúng vai trò của văn bản đối với công việc được giải quyết. C- KẾT THÚC VẤN ĐỀ Văn bản pháp luật là công cụ vô cùng quan trọng và đắc lực trong hoạt động quản lý nhà nước và có tác động to lớn đến đời sống xã hội. Vì vai trò to lớn như vậy nên các văn bản pháp luật được xây dựng với những yêu cầu chặt chẽ về cả nội dung lẫn hình thức. Một trong những yêu cầu về mặt pháp lý, biểu hiện về tính hợp pháp của văn bản đó là nguyên tắc bảo đảm tuân thủ thẩm quyền. Với tính cách là phương tiện quan trọng để cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn mà pháp luật trao cho, văn bản chỉ phát huy giá trị tích cực khi được ban hành có chất lượng cao. Bài tập học kỳ của em còn nhiều thiếu sót. Em rất mong nhận được ý kiến đóng góp của các cô trong tổ bộ môn. Em xin chân thành cảm ơn!