Hội thảo vai trò và chức năng quản lý nhà nước

HỘI THẢO VAI TRÒ VÀ CHỨC NĂNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VIỆN CHIẾN LƯỢC VÀ CHÍNH SÁCHNÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN08 / 09 / 2007Giới thiệu và Thảo luận Arne SvenssonPhần I: Vai trò và chức năng quản lý nhà nướcThảo luận IVai trò trong tương lai có thể là gì? Phần II: Cải cách quản lý nhà nước Phân cấp các chức năng quản lý nhà nước: Thực hiện như thế nào?Các hình thức phi tập trung hóa khác nhauLý do cơ bản và những lợi ích mang lại từ công tác phân cấp quản lý trong cơ cấu tổ chức cơ quan chính phủ Những vướng mắc Vượt qua những vướng mắc như thế nào? Kết luận Các hình thức phân cấp / phi tập trung hóaTản quyền (Deconcentration) nhấn mạnh vào sự chuyển đổi các chức năng và nguồn lực bao gồm cả nhân sự từ trung ương đến các cấp khác (Hình thức này không tác động nhiều đến kết quả).Ủy quyền (Delegation) là sự chuyển giao các chức năng và nhiệm vụ cho các đơn vị bán tự chủ hoặc các doanh nghiệp nhà nướcTrao quyền (Devolution) nhấn mạnh vào sự chuyển giao quyền lực, nguồn lực và trách nhiệm hành chính từ chính quyền trung ương tới các chính quyền cấp dưới Thay đổi Vai trò và Chức năngPhân cấpChính quyền địa phươngQuản trị địa phươngCác lý do cơ bản và những lợi ích mang lại từ công tác phân cấp quản lý trong cơ cấu tổ chức cơ quan chính phủHệ thống phân cấp có thể có chi phí giao dịch thấp hơn Tăng cường vốn xã hội qua việc vận động các cộng đồngThực tế cho thấy các nhà cung cấp dịch vụ sẽ quan tâm hơn tới hoàn cảnh và nhu cầu của cộng đồng địa phương khi cộng đồng trở thành khách hàng trực tiếp và là người kiểm soát chất lượng dịch vụ Các lý do cơ bản và những lợi ích mang lại từ công tác phân cấp quản lý trong cơ cấu tổ chức cơ quan chính phủ (tiếp)(4)Tạo thêm không gian dân sự Việc tạo thêm các trung tâm quyền lực sẽ tạo ra thêm không gian cho xã hội dân sự (các nhóm sở thích, các hiệp hội kinh doanh, các hiệp đoàn lao động, thông tin đại chúng, v.v) phát triển và tìm kiếm phương cách tồn tại Các lý do cơ bản và những lợi ích mang lại từ công tác phân cấp quản lý trong cơ cấu tổ chức cơ quan chính phủ (tiếp)(5) Tạo thêm lựa chọn cho công dân đang trông đợi vào phản hồi tích cực của Chính phủ (6) Là nền tảng đào tạo cho việc xây dựng các kỹ năng và kinh nghiệm về thực thi dân chủ. Chính quyền địa phương không chỉ là nền móng của các cấp quản lý cao hơn, mà còn là nơi đào tạo kinh nghiệm ban đầu về đàm phán, thương thuyết cho rất nhiều người. Những kinh nghiệm này là nhân tố cần thiết trong quá trình quản trị mang tính dân chủ. Các lý do cơ bản và những lợi ích mang lại từ công tác phân cấp quản lý trong cơ cấu tổ chức cơ quan chính phủ (tiếp)(7)Chủ động đáp ứng các nhu cầu phổ thông. Trên thế giới, các vùng khác nhau có những loại nguồn lực khác nhau, nhu cầu khác nhau, thành phần dân tộc khác nhau, v.v Một hệ thống quản trị phân cấp sẽ cung cấp cơ hội cho việc quản lý thống nhất trên toàn lãnh thổ mà vẫn đảm bảo cơ hội cho những điều chỉnh cần thiết tại địa phương để có thể đáp ứng nhu cầu và mong muốn của cộng đồng địa phương. (8) Tạo cho công dân cảm nhận tốt hơn về hiệu quả chính trị. Nhìn chung, người dân có xu hướng phản ứng tích cực hơn khi mà chính phủ gần gũi với họ hơn và minh bạch hơn. Các lý do cơ bản và những lợi ích mang lại từ công tác phân cấp quản lý trong cơ cấu tổ chức cơ quan chính phủ (tiếp)(9) Cung cấp cơ hội cho các đề xuất kinh tế địa phương, và do đó là một công cụ hữu hiệu để giảm nghèo. Hệ thống chính quyền tập trung hóa cao có xu hướng tập trung cả sức mạnh kinh tế và chính trị tại thủ đô của một nước. Khi đó, các cộng đồng xa trung tâm thường gặp khó khăn trong việc tạo môi trường thuận lợi cho phát triển kinh tế và cộng đồng. Do đó cộng đồng không đủ tiềm lực để đầu tư vào cơ sở hạ tầng, từ đó tạo điều kiện cho kinh tế tư nhân phát triển. Phân cấp nguồn lực và quyền lực sẽ tạo ra những cơ hội quý báu hơn cho sự phát triển kinh tế mang ý nghĩa và khả năng đáp ứng cao hơn. Những vướng mắc Phân cấp / Phi tập trung hóa bản thân nó là một quá trình khó khăn và tốn kémNăng lực thực thi yếu kém của hệ thống hành chính đồng nghĩa với việc không đáp ứng được các đề xuất tốt Thiếu ý chí chính trị Một trung tâm tham nhũng hoặc bị “thỏa hiệp” sẽ không hỗ trợ sự phân quyền từ trung ương tới địa phương. Thiếu hụt năng lựcNhững vướng mắc (tiếp)Không đủ khả năng tập trung vào trao quyền và tham gia thực sự trong công tác lập kế hoạch và tài chính Các hệ thống quản lý không phù hợp Không đồng bộ giữa kế hoạch phân cấp ngành dọc và ngành ngang Thiếu hoặc không có trách nhiệm và tính minh bạch từ trung ương tới các cấp và ngược lại Mâu thuẫn giữa sáp nhập và phân tách Còn bị ảnh hưởng nhiều bởi tư tưởng chính trị và thể chế từ thời kỳ thuộc địaVượt qua vướng mắc như thế nào?Xác định được mức độ phức tạp của nhiệm vụTrao quyền cho công dân nhấn mạnh vào công tác quản trị có hiệu quảXây dựng đối tác bền vữngHiểu rõ tính mong manh của quá trình cải cáchTăng cường năng lực quản lý và hệ thống quản lý Công nhận tính tập trung vào một đơn vị thu phù hợp và phụ thuộcVượt qua vướng mắc như thế nào? (tiếp)Xây dựng các liên minh hỗ trợ bằng cách thu hút sức mạnh của xã hội dân sự Tăng cường quan hệ đối tác giữa chính quyền trung ương và địa phương Xây dựng các quan hệ đối tác tư nhân – nhà nước có hiệu quả Một chính phủ nhạy bén và có khả năng đáp ứng tốt phải có quá trình lập kế hoạch và ngân sách dựa trên nhu cầu Trách nhiệm và tính minh bạch là những những yếu tố quan trọng để xây dựng niềm tin cho công dân Công nhận tầm quan trọng của cam kết lâu dài Kết luậnĐiều tối quan trọng là nhân viên chính phủ, cán bộ địa phương cũng như đại diện của các tổ chức xã hội dân sự phải cùng làm với nhau. Khi đó, một trong những điều kiện tiên quyết là cả nhân viên chính phủ và cán bộ địa phương phải hiểu rằng việc củng cố chính quyền tại bất cứ cấp nào cũng KHÔNG phải là kết quả của “trò chơi tổng bằng không”. Hay nói cách khác, sẽ không có chuyện nếu chính quyền một cấp được tăng cường sẽ làm cấp kia bị yếu kém đi (lấy mất cơ hội của họ). Thay vào đó, kinh nghiệm đương đại cho thấy tại những nước mà thể chế chính phủ phát triển ở mức cao, khi một cấp chính quyền trở nên mạnh hơn cả về thể chế và năng lực sẽ khiến cho các cấp chính quyền khác phải tự đáp ứng và do đó tăng cường năng lực của chính họ. Điều gì đưa đến sự thay đổi vai trò lãnh đạoNhu cầu phải có một sự lãnh đạo vững mạnh trong thực thi quản lý hiệu quả hoạt độngLãnh đạo trong việc thay đổi văn hóa tổ chức (”từ luật lệ đến kết quả”) Lãnh đạo trong việc thay đổi các hệ thống quản lý khácCác nhà lãnh đạo tự thay đổi phương thức lãnh đạo như thế nào? và đối thoại nhiều hơn nữa.Đối thoại về mục tiêuHiệu quả hoạt động, bao gồm các tiêu chuẩn chất lượngTầm nhìn chiến lượcMục tiêu trước mắtNguồn lựcChính trị giaChính trị giaKhu vực đối thoạiCán bộĐiều quan trọng không chỉ ở việc thay đổi cấu trúc của bộ máy, mà là hệ thống phải cởi mở hơn, trao đổi thông tin nhiều hơn và hỗ trợ các hệ thống quản lý và hành chính Các quy định (nội dung của các quy định pháp lý và điều khoản bổ sung) Chính sách quản lý (sắp xếp các giao kèo, v.v) Chính sách thù lao cho cán bộ Các cơ quan giám sát (kiểm soát, phân tích) Kiểm toán, bao gồm cả kiểm toán giá trị tiền tệ và chất lượng không chỉ là các bộ tiêu chuẩn, mà còn là Quản lý chất lượng cam kết (CQM)Quá trìnhNguồn lực (con người và tài chính)Kết quả/Mục tiêu/Tác động1. Khách hàng đòi hỏi gì? Họ thực sự muốn gì và chất lượng ra sao? 2. Chúng ta tự cam kết sẽ 3. Kiểm tra các quá trình then chốt để nâng cao chất lượng4. Đảm bảo chất lượng. Xây dựng các hệ thống và hoạt động mang tính chất chủ động và giá trị gia tăngMục tiêu (cấp quốc gia và địa phương)7. Khuyến khích đổi mới từ đội ngũ tiên phong. Liên tục rà soát và nâng cao hiệu quả hoạt động5. Quá trình định lượng hiệu quả hoạt động. Quá trình đo đếm, theo dõi 6. Đánh giáThảo luận 2Bài học nào có thể rút ra khi so sánh tiến trình đã và đang tiến hành lại Bộ NN và PTNT cũng như tại Việt Nam với những kinh nghiệm chung đã trình bày tại phần Giới thiệu? Phân chia trách nhiệm tối ưu giữa các cấp từ trung ương tới tỉnh và địa phương?Phần III: Tiến trình cải cáchVí dụ của Thụy Điển về Chương trình Cải cách hành chính (1)Nội dung trong Chương trình hiện đại hóa (cải cách) bộ máy hành chính tại Thụy ĐiểnGiai đoạn 1976 – 1982 - tinh giản bộ máy thư lại- hỗ trợ giáo dục và y tế do tư nhân đảm nhiệm- chấm dứt ưu tiên cho công chức- áp dụng cạnh tranh trong một số lĩnh vực lựa chọnGiai đoạn 1982 – 1989 - thử nghiệm giao quyền với mô hình “khu đô thị tự do” - bãi bỏ mô hình công chức, áp dụng chính sách nhân sự mềm dẻo và phân cấp- quản lý dựa trên kết quả- cải cách quy trình lập ngân sách- bãi bỏ các quy định của chính phủ đối với thị trường tài chính và viễn thông Chương trình CCHC (2)Giai đoạn 1989 – 1994- bãi bỏ các quy định của chính phủ đối với truyền thông, hàng không và vận tải hành khách công cộng - cho phép tư nhân hóa các dịch vụ tại khu đô thị - phân cấp hóa giáo dục và chăm sóc người gia tới các đô thị - giới thiệu mô hình phân chia khách hàng–nhà cung cấp tới một số chính quyền địa phương - thử nghiệm phiếu dịch vụ trong giáo dục và chăm sóc thường ngày - cổ phần hóa các công ty nhà nướcGiai đoạn 1994 -- tăng thuế để bổ sung ngân sách phục vụ các nhu cầu ngày càng tăng của chỉ tiêu công - hài hòa hóa và thống nhất thủ tục với các quy định của Cộng đồng châu Âu - phi quy chế hóa các công cụ hiện đại hóa dịch vụ côngChương trình CCHC (3)Giai đoạn 2006 –- tập trung vào tăng trưởng và việc làm - giảm thuế (nhằm mục đích thu hút lao động, tăng việc làm) - tăng chất lượng và quyền lựa chọn giữa các ngành nghềCác vấn đề quản lý chính trong cung cấp dịch vụ tại cấp địa phương là gì? Nguồn lực: năng lực con người trong chính phủ, khối tư nhân và xã hội dân sựNguồn lực: năng lực tài chính tại tất cả các cấp thuộc khối chính phủ, tư nhân và xã hội dân sựNguồn lực: thông tin phục vụ lập kế hoạch, ra quyết định, thực thi, đánh giá, và công nghệ thông tinXây dựng mạng lưới và quan hệ đối tác theo cả chiều dọc và ngangĐạt được và nâng cao kết quả / hiệu quả hoạt độngChiến lược cải cáchThông qua các chương trình cải cách lớn ở cấp chính trị nhằm xây dựng các mục tiêu và khuôn khổ thực thi rõ ràng Rà soát các quy định một cách có hệ thống nhằm đảm bảo chúng sẽ tiếp tục đáp ứng được các mục tiêu đặt ra một cách có hiệu quả và hữu hiệuĐảm bảo rằng các quy định và các quá trình điều tiết là minh bạch, không có sự phân biệt và được áp dụng hiệu quảTiến trình cải cáchĐổi mới thực hiện và Các hệ thống quản lý có hiệu quả (1)Pha thứ nhất bao gồm việc xác định tất cả các yếu kém mang tính quan liêu truyền thống: lãng phí, hoạt động không cần thiết, các quy định quá phức tạp, các chức năng trùng lặp và chồng chéo, trách nhiệm không rõ ràng, quá trình ra quyết định chậm và mang nặng tính chỉ đạo tập trung, quyền lực bị phân chia, các tiêu chuẩn hoạt động không rõ ràng, thiếu thông tin về kết quả và chi phí. Việc cải cách sẽ tập trung vào các yếu tố như xóa bỏ các hệ thống báo cáo lỗi thời, loại bỏ các hoạt động tốn kém do chính phủ thực hiện khi biết rõ nếu mua từ bên ngoài sẽ rẻ hơn, cũng như xóa bỏ các dịch vụ phổ thông miễn phí của các đơn vị côngTiến trình cải cáchĐổi mới thực hiện và Các hệ thống quản lý có hiệu quả (2) Pha thứ hai trong cải cách tập trung vào việc hiện đại hóa chung công tác quản lý các dịch vụ công. Mục tiêu là nhằm chuyển từ hệ thống hành chính dựa trên người sản xuất sang hệ thống quản lý dựa trên kết quả có tăng cường hiệu quả hoạt động. Điều này sẽ cung cấp phương thức định lượng về kết quả và chi phí trên cơ sở năm, và đưa ra những phương pháp sử dụng nguồn nhân lực và tài chính tốt hơn. Pha này phụ thuộc vào bản chất quản lý theo mục tiêu, được coi là biện pháp tốt nhất và chịu ảnh hưởng mạnh từ những kinh nghiệm của khối tư nhân Nội dung chính của pha 2 bao gồm:Rà soát cơ cấu tổ chức theo cả chiều ngang và dọc nhằm mục đích củng cố công tác quản lý theo trách nhiệmXây dựng các hệ thống, cấu trúc và ưu tiên mới nhằm phân cấp quản lý tài chính và kiểm soát chi phíTiến trình cải cáchĐổi mới thực hiện và Các hệ thống quản lý có hiệu quả (3)Pha thứ ba của cải cách quản lý hoạt động bao gồm việc thay đổi thái độ, thói quen và suy nghĩ trong chính phủ, để từ đó việc cải thiện liên tục được phổ biến và hình thành nên một thói quen tìm kiếm phương thức sử dụng đồng tiền hiệu quả hơn và càng ngày nâng cao chất lượng dịch vụ. Pha này sử dụng 3 công cụ, được tóm tắt như sau:Tập trung vào trách nhiệm quản lý hoạt động bằng cách xác định rõ các mục tiêu và nhiệm vụ Duy trì chính sách, chiến lược và các quyết định quan trọng tại cấp trung ương, nhưng ủy nhiệm các quyết định mang tính thực thi tới đơn vị chịu trách nhiệm về kết quả, và Thiết lập quy trình thông qua các biện pháp đánh giá hiệu quả hoạt động và “hợp đồng” (cam kết) giữa cấp trung ương với các đơn vị chịu trách nhiệm về kết quả của chương trình tại cấp địa phương Tiến trình cải cáchĐổi mới thực hiện và Các hệ thống quản lý có hiệu quả (4)Pha thứ tư trong tiến trình cải cách thường khác với các pha trên. Pha này nhắm tới việc tái tổ chức về mặt cấu trúc vĩ mô các hệ thống cung cấp dịch vụ công. Một tiến trình quản lý vĩ mô luôn đòi hỏi phải có những điều chỉnh về cấu trúc vì nó nằm ngoài tầm kiểm soát của các tổ chức cá nhân. Một đặc điểm của phương pháp quản lý mới là khả năng đáp ứng nhu cầu và mối quan tâm của các bên liên quan. Do đó, mặc dù có thể không hiện diện trước đó, nhưng nhiệm vụ của cải cách là xác định và hỗ trợ quá trình phát triển của các quan hệ đối tác địa phương (các tổ chức dựa vào cộng đồng, các tổ chức phi chính phủ, khối tư nhân) Các chức năng chính tại cấp trung ươngHợp tác quốc tế Phân tích chính sáchXây dựng chiến lược cho việc trao quyền cho người được hưởng lợi / các bên tham gia (nông dân, v.v)Cung cấp môi trường pháp lýLập ngân sách hoạt động Tổ chức cung cấp dịch vụ công Theo dõi và Đánh giá kết quả Đánh giá tác động chính sách Kinh nghiệm của PMSKỹ năng lập ngân sách hoạt động: Tổng ngân sách cố định Ngân sách theo đầu người Thu nhập trên mỗi dịch vụ được cung cấp Thu nhập trên mỗi dịch vụ được cung cấp có hiệu quả hoạt động đạt được theo cam kết Kinh nghiệm cho thấy tầm quan trọng của đánh giá hiệu quả hoạt động (1)Điều quan trọng là phải sử dụng thuật ngữ nào có thể cung cấp một cấu trúc mà dựa vào nó có thể xây dựng được các chỉ số và đo lường hiệu quả hoạt động. Mỗi loại chỉ số phải đáp ứng với cấp độ tương ứng trong cấu trúc hình tháp. Output indicators (các chỉ số kết quả đầu ra) theo dõi các kết quả trước mắt: số lượng hàng hóa được sản xuất hay dịch vụ được cung cấp (vd: số vòng tránh thai được đặt). Kết quả đầu ra không chỉ mang tính định lượng mà còn có thể là định tính (số vòng tránh thai đạt tiêu chuẩn kỹ thuật). Kết quả đầu ra còn bao gồm số khách hàng hay số người được hưởng lợi tiếp cận được đến một dịch vụ (vd: số người tham gia hội thảo) Outcome indicators (các chỉ số mục tiêu) đo đếm các tác động có quy mô từ ngắn hạn đến trung hạn và trực tiếp của các kết quả dự án đến một tổ chức hoặc đến người được hưởng lợi (khách hàng), ví dụ như những thay đổi bước đầu trong kỹ năng, thái độ, thực hiện công việc và cách xử lý vấn đề của họ. Việc đo đếm thường xuyên về sự thỏa mãn của khách hàng và những sở thích của họ đối với chất lượng dịch vụ/sản phẩm cũng được coi là mục tiêu trước mắt (tỉ lệ khách hàng thỏa mãn với chất lượng dịch vụ tại trạm y tế)Impact indicators (các chỉ số tác động) cho biết những thay đổi lâu dài trên diện rộng trong quá trình phát triển của xã hội, nền kinh tế hoặc môi trường do các hoạt động gây ra. Các chỉ số này thường được tính toán thông qua thống kê ngành hoặc tiểu ngành tại cấp quốc gia (vd: giảm tỉ lệ dân số sống dưới mức nghèo, giảm tỉ lệ tử vong sơ sinh). Kinh nghiệm cho thấy tầm quan trọng của đánh giá hiệu quả hoạt động (2)Kinh nghiệm cho thấy tầm quan trọng của đánh giá hiệu quả hoạt động (3)Các chỉ số tại một cấp tổng thể thường được khái niệm hóa như là các kết quả phát triển nổi bật và lâu dài của ngành hoặc tiểu ngành. Về cơ bản, các mục tiêu phát triển khác nhau được hiểu khác nhau bởi vì chúng được xem xét đến như là kết quả của nhiều mục tiêu trước mắt, có được do nhiều tập hợp các hoạt động thay vì chỉ một hoạt động. Về mặt khái niệm, các chỉ số mục tiêu trước mắt tại cấp tổng thể giống với mục tiêu đạt được từ một hoạt động, nhưng mang tính tổng hợp hơn nhiều. Các chỉ số này bao gồm tất cả các kết quả đầu ra của tất cả các hoạt động, phân nhóm theo các mục tiêu cấp trung mà chúng đóng góp. Kinh nghiệm cho thấy tầm quan trọng của đánh giá hiệu quả hoạt động (4)Các chỉ số tại cấp cao nhất trong hình tháp mang tính dài hạn và rộng tới mức chỉ được dùng để định hướng cho các quyết định trung và ngắn hạn, và hơn nữa không thực sự tốt cho việc đo lường kết quả của các hoạt động đơn lẻ. Do đó chúng ta cần quan tâm nhiều hơn tới việc xây dựng các chỉ số mục tiêu trước mắt cấp trung, tức là cao hơn các kết quả đầu ra nhưng vẫn liên kết với các hoạt động đơn lẻ và đóng góp của chúng. Có thể cần phải thiết lập một loạt các cấp độ mục tiêu trước mắt cấp trung hạn, nằm giữa kết quả đầu ra và tác động cuối cùng, nhằm mô tả chính xác và đo lường được chuỗi nguyên nhân – kết quả. Đầu vàoHoạt độngNguồn lựcMục tiêu cụ thểĐầu raMục tiêu tổng thểMục tiêuTác độngKết quảHiệu quả hoạt độngKết quả mong muốn Trách nhiệm giải trìnhĐóng góp tớiTác động mạnhKiểm soát Kiểm soátLâu dàiThời gianTrách nhiệm giải trình với hệ thống quản lý hiệu quả hoạt độngThảo luận IIINhững bước cần làm trong quá trình cải cách? Những quá trình phát triển khác, căn cứ vào thực tiễn, cần quan tâm thảo luận?