Khuôn khổ chi tiêu trung hạn

1Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (Medium Term Expenditure Framework, MTEF) Nguyễn Hồng Thắng 2Nội dung • Những khái niệm cơ bản • Soạn lập ngân sách line-item tại Việt Nam • Khuôn khổ chi tiêu trung hạn 3NHỮNG KHÁI NIỆM CƠ BẢN 4Những khái niệm cơ bản • Mục đích (goal), mục tiêu (objective) • Kết quả (outcome), đầu ra (output) • Quy trình (process), hoạt động (activity) • Đầu vào (input) • Ngân sách – Ngân sách đầu vào; ngân sách đầu ra – Ngân sách thường niên; ngân sách đa niên 5Mục đích và mục tiêu • Là những mong muốn phải đạt được • Thỏa mãn 5 tính chất: SMART • Mục đích là mong muốn đạt được khi kết thúc chương trình, dự án (cái đích). • Mục tiêu là mong muốn đạt được sau mỗi giai đoạn. Mục tiêu là sự cụ thể hóa của mục đích. 6Kết quả và đầu ra • Đều là sản phẩm của một hành động • Cái được hình thành từ một quy trình • Sau mỗi hành động đều có một đầu ra. • Chỉ đầu ra nào góp phần đạt mục tiêu mới được xem là kết quả. 7NS đầu ra và NS đầu vào • NS đầu ra là ngân sách được hình thành trên cơ sở triển khai từ mục tiêu hoạch định. → Top-down Budgeting • NS đầu vào là ngân sách hình thành từ những công việc, con người hiện có. → Bottom-up Budgeting 8SOẠN LẬP NGÂN SÁCH Ở VN 9Ba giai đoạn của chu trình ngân sách Soạn lập Chấp hành Quyết toán 10 Những mốc thời gian • Tháng 5: Thủ tướng ra chỉ thị xd kế hoạch phát triển kinh tế-xh và dự toán NSNN năm sau • Tháng 6: Bộ TC ra thông tư hướng dẫn lập dự toán NS • Tháng 10: Dự toán NSNN và phương án phân bổ NS trung ương gửi đến đại biểu qh. • Trước 15/11: Quốc hội qđ dự toán NSNN và phương án phân bổ NSTƯ • Trước 10/12: HDND cấp tỉnh qđ dự toán NSĐP và phương án phân bổ NS cấp tỉnh • 31/12: Hoàn thành phân bổ vào giao dự toán • 1/1 – 31/12: ? • 6 tháng sau: HDND cấp huyện, xã phê chuẩn qt NS huyện, xã • 12 tháng sau: HDND cấp tỉnh phê chuẩn qt NS địa phương • 18 tháng sau: QH phê chuẩn qt NSNN 11 Lập dự toán -- Trên xuống Quốc hội Chính phủ UBND cấp tỉnh UBND cấp huyện UBND cấp xã Cấp bộ Đơn vị trực thuộc Đơn vị trực thuộc NQ kinh tế-xã hội CT về kinh tế-xã hội Bộ Tài chính Hướng dẫn ngân sáchTriển khai Triển khai 12 Lập dự toán -- Dưới lên CQCN cấp xã VPUB cấp xã Đảng, đ.thể cấp xã NS cấp xã (Ban TC xã) CQCN cấp huyện VPUB cấp huyện Đảng, đ.thể cấp huyện NS cấp huyện (Phòng TC huyện) CQCN cấp tỉnh VPUB cấp tỉnh Đảng, đ.thể cấp tỉnh NS địa phương (Sở TC tỉnh) 13 NS địa phương (Sở TC tỉnh) NS CQ TƯ (Ban Tài chính) NS cấp bộ (Vụ Tài chính) NS trung ương NS địa phương NS nhà nước Lập dự toán -- Tổng hợp 14 Vấn đề của soạn lập ngân sách line-item • Chú trọng phân bổ và kiểm soát theo khoản mục chi tiêu • Chú trọng kiểm soát đầu vào (tại sao chi như thế này mà khụng phải: chi để đạt cỏi gỡ?) • Khuôn khổ một năm • Chú trọng vào chi tiêu và kiểm soát chi tiêu • ít thông tin về đầu ra (mua được cái gì?) • ít thông tin về kết quả (đạt được mục tiêu gì?) • Mối liên hệ yếu giữa chính sách, lập kế hoạch và lập ngân sách 15 H¹n chÕ cña viÖc lùa chän thø tù ­u tiªn trong ng©n s¸ch line-item • Ng©n s¸ch kh«ng toµn diÖn - c¸c kho¶n ngoµi ng©n s¸ch - thiÕu sù liªn kÕt gi÷a ng©n s¸ch ®Çu t­ (ph¸t triÓn) vµ ng©n s¸ch th­êng xuyªn - t¸ch rêi gi÷a ng©n s¸ch tµi chÝnh vµ nh©n sù • ThiÕu giíi h¹n ng©n s¸ch cøng – cã thÓ thªm bít kho¶n môc trong n¨m • Ng©n s¸ch phi thùc tÕ – dÔ thÊt b¹i (vÒ kÕt qu¶) • Mèi liªn hÖ yÕu gi÷a chÝnh s¸ch, lËp kÕ ho¹ch vµ lËp ng©n s¸ch 16 H¹n chÕ cña viÖc lùa chän thø tù ­u tiªn trong ng©n s¸ch line-item • ThiÕu sù liªn kÕt gi÷a kÕ ho¹ch vµ ng©n s¸ch – “trong kÕ ho¹ch høa hÑn nh÷ng ®iÒu kh«ng thÓ thùc hiÖn ®­îc trong ng©n s¸ch” • Lùa chän thø tù ­u tiªn theo kho¶n ®Çu t­ chø kh«ng ph¶i theo ch­¬ng tr×nh • Lùa chän ­u tiªn theo sù chi phèi cña nhµ tµi trî 17 KHUÔN KHỔ CHI TIÊU TRUNG HẠN 18 B­íc chuyÓn tõ khu«n khæ hµng n¨m sang khu«n khæ trung h¹n KHUỤN KHỤ̉ HÀNG NĂM • HÀNG NĂM • PHÂN BỔ THEO MỤC CHI • CHÚ TRỌNG VÀO VIỆC TUÂN THỦ • TÁCH RỜI CHI THƯỜNG XUYÊN VÀ CHI ĐẦU TƯ KHUỤN KHỤ̉ TRUNG HẠN • BA NĂM • PHÂN BỔ THEO TỪNG GÓI • CHÚ TRỌNG VÀO KẾT QUẢ HOẠT ĐỘNG (OUTCOMES) • KẾT HỢP CHI THƯỜNG XUYÊN VÀ 19 Ba cấp độ trong Khuôn khổ Trung hạn • Khuôn khổ tài khóa trung hạn (Medium Term Fiscal Framework - MTFF) • Khu«n khæ Ng©n s¸ch Trung h¹n (Medium Term Budget Framework - MTBF) • Khu«n khæ Chi tiªu Trung h¹n (Medium Term Expenditure Framework - MTEF) Khuôn khổ tài khóa trung hạn Khuôn khổ ngân sách trung hạn Khuôn khổ chi tiêu trung hạn 20 Khuôn khổ Tài khoá Trung hạn (MTFF) • Là bước đầu tiên làm cơ sở cho MTEF • Xác định các mục tiêu của chính sách tài khoá • Xác định các chỉ tiêu và dự báo tổng hợp về kinh tế vĩ môvà tài khoá trung hạn: – Dự bỏo kinh tế vĩ mụ trung hạn – Dự bỏo trung hạn về khả năng thu, phõn tớch tớnh bền vững của nợ, cỏc gúi chi ngõn sỏch cứng, rủi ro tài khúa 21 Khuôn khổ Ngân sách Trung hạn (MTBF) • Là bước thứ hai phải hoàn tất trước xõy dựng Khuụn khổ tài khúa trung hạn (MTFF). Là hình thức cơ bản nhất của MTEF • Cụ thể hoá thành các dự toán ngân sách trung hạn cho từng đơn vị thụ hưởng • Mục tiêu: phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược quốc gia. • Nội dung – Dự bỏo cỏc khoản chi trung hạn thuộc chớnh sỏch hiện hành của cỏc bộ, chương trỡnh (baseline estimates) – Định trần chi trung hạn của cỏc bộ (policy) – Chiến lược ngành trung hạn • Đảm bảo phù hợp với kỷ luật tài chính tổng thể 22 Khuôn khổ Chi tiêu Trung hạn (MTEF) • Là bước phát triển chi tiết nhất • Mục tiêu: là nâng cao hiệu quả chi tiêu công • Nội dung: – Ước tớnh cỏc khoản chi trung hạn cho những chớnh sỏch mới, chương trỡnh mới hoặc mở rộng những chương trỡnh hiện hữu – Ước tớnh cỏc khoản chi trung hạn cho những chớnh sỏch hiện hành, chương trỡnh hiện hành và dự ỏn hiện hành thuộc cỏc bộ – Ước tớnh cỏc khoản chi trung hạn cho những dự ỏn đầu tư mới hoặc dự ỏn mở rộng thuộc cỏc bộ • Đảm bảo phù hợp với kỷ luật tài chính tổng thể và ưu tiên chiến lược 23 MTEF là gì? • Là một quy trình minh bạch soạn lập ngân sách và kế hoạch hóa kinh tế quốc dân thời hạn 3-5 năm, trong đó chính phủ và các cơ quan trung ương xác lập cam kết về phân bổ nguồn lực cho những ưu tiêu chiến lược đã chọn lựa mà vẫn đảm bảo kỷ luật tài khóa tổng thể (MTEF is a transparent planning and budget formulation process within which the Cabinet and central agencies establish credible contracts for allocating public resources to their strategic priorities while ensuring overall fiscal discipline ) 24 NGÕN SÁCH 2011 Dự toán xu thế 2012 Dự toán xu thế 2013 Dự toán xu thế 2014 Thay đổi thông số và chính sách NGÕN SÁCH 2012 Dự toán xu thế 2013 Dự toán xu thế 2014 Dự toán xu thế 2015 NGÕN SÁCH 2013 Thay đổi thông số và chính sách Dự toán xu thế 2014 Dự toán xu thế 2015 Dự toán xu thế 2016 Quy trình soạn ngân sách theo MTEF 25 Quản lý các dự toán THAY ĐỤ̉I THỤNG SỤ́: GIÁ TĂNG LƯƠNG ĐỊNH KỲ, CPI, GIÁ HÀNG HOÁ THAY ĐỔI, CHỈ SỐ HOÁ CHI HÀNH CHÍNH, TĂNG GIÁ TÀI SẢN THAY ĐỤ̉I THỤNG SỤ́: LƯỢNG TĂNG SỐ NGƯỜI THỤ HƯỞNG, KHÁCH HÀNG, KHỐI LƯỢNG CÔNG VIỆC, THAY ĐỤ̉I CHÍNH SÁCH CÁC CHÍNH SÁCH VỀ CẮT GIẢM CHI TIÊU, CHÍNH SÁCH TRỢ CẤP MỚI, CHÍNH SÁCH GIÁO DỤC, Y TẾ MỚI THAY ĐỤ̉I KHÁC KHỦNG HOẢNG KHU VỰC, THIÊN TAI, THAY ĐỔI TRONG CÁC THÔNG LỆ DỰ TOÁN Hệ thống quản lý ngân sách Số liệu chính thức về dự toán cho năm ngân sách và ba năm tiếp theo 26 Nội dung chính của MTEF • Quy trình minh bạch soạn lập ngân sách • Tôn trọng kỷ luật tài khóa tổng thể • Phân bổ nguồn lực cho những ưu tiên chiến lược 27 Vai trò của MTEF • Khung chính sách và chi tiêu chiến lược của chính phủ • Các bộ có nhiều quyền hơn trong quyết định phân bổ và sử dụng nguồn lực • Trần nguồn lực giao từ trên xuống kết hợp với dự toán từ dưới lên về chi phí hiện tại và trung hạn cho các chính sách hiện có • Cân đối chi phí và nguồn lực sẵn có 28 Hai giai đoạn chính của MTEF Đơn vị đại diện Chính phủ Bộ Khuôn khổ chi tiêu trung hạn 1. Xác lập mục tiêu tài khóa 2. Phân bổ nguồn lực theo những ưu tiên chiến lược Cập nhật về kinh tế và tài khóa Báo cáo về khuôn khổ tài khóa Báo cáo về chính sách ngân sách nhà nước Kế hoạch phối hợp 29 Câu hỏi trao đổi 1. Vậy, những điểm khác nhau cơ bản giữa ngân sách truyền thống và khuôn khổ trung hạn là gì? 2. Khuôn khổ trung hạn là một hoạt động ngân sách độc lập, bổ sung cho ngân sách truyền thống hay là một cách tiếp cận thay thế cho cách tiếp cận truyền thống hàng năm? 3. Một cơ quan cụ thể sẽ soạn lập MTEF ntn? 30 So sánh giữa chi hàng năm và MTEF Khuôn khổ chi hàng năm MTEF (ch­¬ng tr×nh cuèn chiÕu 3 n¨m) Kû luËt tµi chÝnh tæng thÓ TËp trung vÊn ®Ò vÜ m« ng¾n h¹n §Æt ng¾n h¹n trong bèi c¶nh trung h¹n Liªn kÕt gi÷a chÝnh s¸ch, lËp kÕ ho¹ch vµ ng©n s¸ch YÕu G¾n chÆt KÕt qu¶ ®¹t ®­îc vÒ cung cÊp dÞch vô Chó träng ®Çu vµo, Ýt dù ®o¸n nguån ng©n s¸ch NhÊn m¹nh tíi ®Çu ra vµ kÕt qu¶, trong khu«n khæ nguån lùc TÝnh tù chñ cña c¸c bé ThÊp Cao 31 Môc tiªu cña MTEF • Cải thiện cân đối kinh tế vĩ mô bằng cách đưa ra các dự báo khả thi và nhất quán về nguồn lực • Cải thiện hiệu quả phân bổ nguồn lực cho các thứ tự ưu tiên trong và giữa các ngành. • Tăng cường quyết tâm thực hiện các chính sách và lập ngân sách để các bộ chủ động xây dựng kế hoạch của mình và đảm bảo tính bền vững của chương trình. • Các bộ chủ quản được cấp ngân sách cứng và tăng thêm quyền chủ động, do đó có động cơ sử dụng kinh phí hiệu quả và thiết thực. 32 C¸c b­íc trong quy tr×nh MTEF TRỜN XUỤ́NG: BTC, BKHĐT, CP BTC, BKHĐT, CP VÀ QUỐC HỘI BƯỚC 1 BƯỚC 2 BƯỚC 5 BƯỚC 7 TỪ DƯỚI LÊN: CÁC BỘ NGÀNH VÙNG BƯỚC 3 BƯỚC 4 BƯỚC 6 Khuôn khổ 3 năm Trần NS sơ bộ 3 năm Thảo luận chính thức Thẩm định phê duyệt dự toán Xác định chương trình chi tiêu Dự toán và ưu tiên hoá hoạt động Lập dự toán thống nhất ba năm 33 Câu hỏi trao đổi Cần có những điều kiện gì để có thể thực hiện thành công MTEF ở Việt Nam? 34 Điều kiện để thực hiện thành công MTEF ở Việt Nam • Quyết tâm của giới lãnh đạo • Liên kết chặt chẽ giữa qui trình lập, thực hiện, giám sát, báo cáo và đánh giá ngân sách • Phối hợp chặt chẽ giữa Bộ Tài chính, Bộ KHĐT và các Bộ chuyên ngành • Quyền chủ động hơn của các Bộ chuyên ngành 35 Điều kiện để thực hiện thành công MTEF ở Việt Nam • Nhận thức đúng: MTEF là qui trình nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực, không phải phương tiện bổ sung thêm nguồn lực cho Bộ chuyên ngành • Khả năng dự báo trung và dài hạn bằng mô hình • Đồng bộ giữa MTEF và các cải cách khác • Đội ngũ cán bộ có trình độ cao • Công khai hoá kết quả MTEF 36 MTEF Ở AUSTRALIA 37 MTEF ở Australia: Bối cảnh Thập niên 1980: • Thiếu sự liên kết giữa chính sách, chương trình và nguồn lực • Khủng hoảng kinh tế có nguy cơ gây thiếu nguồn lực để thực hiện chính sách • Tiến hành chương trình cải cách toàn diện: áp dụng hệ thống dự toán theo xu thế (forward estimates) 38 Mục tiêu tài khoá tổng thể Năm 1985: Chiến lược trung hạn gồm 3 mục tiêu - Không tăng tỉ trọng nguồn thu trong GDP - Không tăng tỉ trọng chi tiêu trong GDP - Giảm tỉ lệ thâm hụt trên GDP Kết quả cuối thập niên 1980: - Thâm hụt 4% chuyển thành thặng dư 2% - Chi tiêu được định hướng vào các ưu tiên chiến lược - Việc sử dụng thiết thực và có hiệu quả nguồn lực khan hiếm được tăng cường 39 Thay đổi trong quá trình soạn lập ngân sách theo MTEF • Ngân sách năm tài khoá hiện tại trở thành ngân sách gốc cho quá trình soạn lập • Được cập nhật để phản ánh những thay đổi thông số và biện pháp chính sách mới • Soạn lập ngân sách trở thành qui trình quản lý chính sách chứ không chỉ là qui trình tài trợ 40 Qui trình dự toán • Dự toán theo xu thế: Dự toán theo nguyên tắc cuốn chiếu, dự báo mức độ và cơ cấu chi tiêu cho ba năm sau năm tài khoá hiện hành, giả định không có sự thay đổi về chính sách • Định kỳ được điều chỉnh để phản ánh sự thay đổi thông số (như lạm phát) và chính sách • Bộ Tài chính thoả thuận với các Bộ về dự toán cho các chương trình hiện có, và chịu trách nhiệm cập nhật các thay đổi về thông số và chính sách • Chương trình và chính sách mới cũng phải dự toán xu thế trung hạn 41 Ví dụ minh hoạ: Phối hợp giữa dự toán xu thế và dự toán ngân sách 1992 – 1993 của Australia , theo ngành (triệu AUsD) Ngµnh Dù to¸n 1992 – 1993 Dù to¸n 1992 - 1993 Chªn h lÖch dù to¸n Thay ®æi th«ng sè vµ c¸c Thay ®æi chÝnh s¸ch Thay ®æi chÝnh s¸ch Thay ®æi chÝnh s¸ch Xu thÕ Ng©n s¸ch thay ®æi kh¸c T¨ng Gi¶m Rßng Gi¸o dôc V¨n ho¸ D. vô kinh tÕ Hµnh chÝnh 8733 1186 6813 2991 9200 1271 9033 3189 467 84 2220 198 196 16 - 107 64 377 68 2392 134 -106 0 - 65 - 1 271 68 2372 134 Ghi chú: Một số phép tổng hợp không lhớp do làm tròn. Nguồn: Ngân sách Australia