Văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nước

1 Văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nước. 2 I. ĐẶT VẤN ĐỀ “Trong quá trình hoạt động quản lý nhà nước, văn bản là một phương tiện quan trọng để ghi lại và chuyển đạt các quyết định quản lý, là hình thức cụ thể hoá pháp luật, là phương tiện để điều chỉnh những quan hệ xã hội thuộc phạm vi quản lý nhà nước. Đó là công cụ điều hành không thể thiếu và là sản phẩm tất yếu của quá trình quản lý” (Lưu Kiếm Thanh, 2005). Xây dựng nhà nước pháp quyền là xu thế tất yếu và là quan điểm cơ bản, nhất quán được thể hiện trong nhiều văn kiện chính trị - pháp lý của Đảng và Nhà nước. Điều 2 Hiến pháp 1992 (sửa đổi) đã khẳng định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân”. Để Nhà nước thực sự trở thành Nhà nước pháp quyền thì điều đầu tiên có ý nghĩa quyết định là phải xây dựng được một hệ thống pháp luật dân chủ, minh bạch, công khai đáp ứng được yêu cầu của nền kinh tế thị trường, của tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế. Trong thời gian qua, công tác này đã đạt được những kết quả bước đầu: các cơ quan nhà nước đã ban hành số lượng lớn các văn bản quy phạm pháp luật để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước; đã phát hiện, xử lý được một số văn bản trái pháp luật, góp phần quan trọng vào việc nâng cao ý thức và tinh thần trách nhiệm của các cá nhân và cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ được các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; hình thành được thể chế, tổ chức bộ máy và các điều kiện bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản được triển khai trên thực tế. Tuy nhiên về cơ bản công tác này vẫn chưa đáp ứng được những yêu cầu và đòi hỏi của thực tiễn, hoạt động kiểm tra, đánh giá văn bản nhiều lúc, nhiều nơi chưa thực sự hữu hiệu. Với những bất cập trong quá trình soạn thảo, thẩm định, ban hành thì vẫn còn tồn tại những mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống pháp luật, ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước, xã hội, nhân dân và việc thực hiện các cam kết quốc tế mà Việt Nam tham gia. Có nhiều nguyên nhân khác nhau dẫn đến tình trạng này, trong đó nguyên nhân chính là các cấp lãnh đạo chưa nhận thức đúng vai trò và tầm quan trọng của công tác kiểm tra văn bản; các điều kiện bảo đảm cho việc thực hiện công tác này chưa được triển khai một cách đồng bộ giữa các cấp, các ngành; năng lực của phần lớn các cơ quan, công chức thực hiện nhiệm vụ kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật chưa đáp ứng được các yêu cầu của công tác này nhưng một nguyên nhân căn bản là các công cụ đánh giá văn bản chưa được vận dụng có hiệu quả vào thực tiễn công tác đánh giá văn bản. Bên cạnh đó, các công cụ đánh giá văn bản cũng còn những hạn chế nhất định. Chính vì vậy, yêu cầu cấp thiết là phải có những giải pháp cụ thể và đồng bộ nhằm hoàn thiện công cụ đánh giá văn bản, tăng tính hiệu quả và phát huy được vai trò của công tác đánh giá văn bản trong việc xây dựng mọt hệ thống pháp luật 3 minh bạch, thống nhất tạo nên môi trường pháp lý thuận lợi cho sự phát triển của nền kinh tế thị trường, định hướng xã hội chủ nghĩa. II. LÝ THUYẾT. 1. Văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nước. Có thể khẳng định văn bản quản lý nhà nước chính là phương tiện xác định và vận dụng các chuẩn mực pháp lý vào quá trình quản lý nhà nước. Xây dựng các văn bản quản lý nhà nước, do đó cần xem xét là bộ phận hữu cơ của hoạt động quản lý nhà nước và là một trong những biểu hiện quan trọng của hoạt động này. Các văn bản quản lý nhà nước luôn có tính pháp lý chung. Tuy nhiên, biểu hiện của tính chất pháp lý của văn bản không giống nhau. Có những văn bản chỉ mang tính chất thông tin thông thường nói chung trong khi có những văn bản mang tính cưỡng chế thực hiện. Trong hoạt động quản lý nhà nước, nhiều loại văn bản được hình thành. Theo sự phát triển của quá trình quản lý, hệ thống các văn bản quản lý nhà nước được hình thành. Hệ thống văn bản là một tập hợp những văn bản hình thành trong hoạt động của một cơ quan hay một số cơ quan, đơn vị nhất định có liên quan và ảnh hưởng lẫn nhau, đồng thời có quan hệ chặt chẽ với nhau về mặt pháp lý. Các hệ thống văn bản quản lý có thể hình thành theo chức năng quản lý khác nhau hoặc theo phạm vi quản lý cụ thể. Các hệ thống này luôn có những giới hạn khác nhau. Cũng cần lưu ý ở đây, không phải bất cứ văn bản nào có mặt trong khối tài liệu của một cơ quan cũng đều là thành phần hữu cơ của hệ thống văn bản do cơ quan đó tạo nên. Thực tế cho thấy, ở các cơ quan thường có những văn bản xuất hiện không phải từ chức năng, nhiệm vụ của cơ quan mà theo một quan hệ có tính chất ngẫu nhiên. Không ít văn bản trong số đó còn gây khó khăn cho hoạt động của cơ quan khi cán bộ lãnh đạo cần sử dụng hệ thống văn bản của cơ quan mình như một phương tiện để thu thập các thông tin có giá trị. Từ đó cần đặc biệt nhấn mạnh đến việc xác định đúng đắn giới hạn của các hệ thống văn bản dựa trên chức năng, nhiệm vụ, phạm vi hoạt động của cơ quan. Giữa các hệ thống văn bản có mối liên hệ rất khác nhau; phụ thuộc, bao hàm, đan xen. Tình trạng các văn bản chồng chéo lẫn nhau là một hiện tượng rất phổ biến trong các hệ thống văn bản quản lý nhà nước của chúng ta hiện nay. Ngoài ra phần lớn các văn bản của chúng ta chưa được tiêu chuẩn hoá làm cho tính thống nhất giữa các văn bản trong một hệ thống và giữa các hệ thống hết sức hạn chế. Tình trạng này cần sớm được khắc phục. Có nhiều phương hướng để khắc phục những tồn tại trên trong đó cần đặc biệt chú ý đến công tác đánh giá văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nước, hạn chế việc sử dụng giấy tờ tuỳ tiện. 4 2. Một số vấn đề chung về đánh giá văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nước. Đánh giá văn bản hình thành trong hoạt động của cơ quan có những ý nghĩa và mục đích khác nhau. Công tác đánh giá văn bản được thực hiện tốt sẽ cho chúng ta câu trả lời phù hợp về yêu cầu sử dụng văn bản trong thực tế, yêu cầu về bảo quản, lưu trữ văn bản, giúp chúng ta phát hiện những chồng chéo trong các văn bản đã ban hành để xử lý kịp thời trong quá trình chỉ đạo công tác hàng ngày trong cơ quan, tổ chức cũng như trong việc xây dựng chính sách mới. Đánh giá văn bản cần thiết phải hiện diện trong các giai đoạn xây dựng, ban hành, sử dụng và quản lý văn bản. Đánh giá văn bản phục vụ cho công tác biên tập, thẩm định, góp ý kiến, kiểm tra, việc giải thích, hướng dẫn, lữu trữ hay hủy bỏ văn bản. Để công tác đánh giá văn bản được thực hiện thì cần phải có các điều kiện bảo đảm nhất định. Thứ nhất là mức độ hoàn thiện của các quy định pháp luật có liên quan đến đánh giá văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nước. Thứ hai là năng lực đánh giá của các cơ quan, cán bộ và công chức làm công tác đánh giá văn bản; Thứ ba là sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc đánh giá văn bản; Thứ tư là hệ thống cơ sở dữ liệu phục vụ công tác đánh giá văn bản và việc ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác đánh giá văn bản. Thứ năm là các nguồn lực cần thiết cho công tác đánh giá văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nước về phương diện cơ sở vật chất, kinh phí, tài chính. Có thể nói đánh giá văn bản là một quá trình phức tạp. Vì vậy, công tác đánh giá văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nước phải có những nguyên tắc, những mục tiêu cụ thể và đặc biệt là phải có hệ thống công cụ đánh giá văn bản chuẩn, khách quan và thống nhất. 3. Công cụ đánh giá văn bản - tiêu chuẩn để xác định giá trị văn bản. Công cụ đánh giá văn bản là những tiêu chuẩn, khuôn mẫu để so sánh, đối chiếu nhằm xác định những giá trị của văn bản phục vụ cho những mục tiêu nhất định. Như vậy, công cụ đánh giá văn bản có thể xem la cơ sở, là căn cứ để đưa ra những kết luận về giá trị văn bản. Công cụ đánh giá văn bản với ý nghĩa như vậy có vai trò đặc biệt quan trọng đối với quá trình đánh giá văn bản. Không có công cụ đánh giá văn bản khoa học thì chúng ta không thể có sự đánh giá khoa học về giá trị văn bản. Thiếu công cụ đánh giá văn bản khoa học thì mọi sự đánh giá mới chỉ là những quan điểm chủ quan, thiếu cơ sở pháp lý vững chắc và cơ sở khoa học. 5 Công cụ đánh giá văn bản phải là những giá trị chuẩn, bảo đảm tính khách quan và tính thống nhất, nhất quán. Tiêu chuẩn là thước đo giá trị được công nhận chung để so sánh một đối tượng này với một đối tượng khác. Công cụ đánh giá văn bản phải là những giá trị chuẩn, là khuôn mẫu thì mới có thể khẳng định văn bản nào đã đảm bảo yêu cần, văn bản nào chưa đảm bảo yêu cầu. Giá trị chuẩn nghĩa là những giá trị được mọi người công nhận, là khuôn mẫu mà một văn bản quản lý nhà nước được xây dựng, ban hành, quản lý và sử dụng phải bảo đảm, phải tuân theo. Tiêu chuẩn đánh giá văn bản là thước đo chung để xem xét ý nghĩa của các văn bản trong quá trình bảo quản và sử dụng chúng. Công cụ đánh giá văn bản là những giá trị chuẩn và phải bảo đảm tính khách quan. Tính khách quan ở đây là gì? Tính khách quan của công cụ đánh giá văn bản đòi hỏi việc ban hành các tiêu chuẩn, các yêu cầu phải xuất phát từ thực tiễn khách quan, yêu cầu quản lý nhà nước, phải phù hợp với tiến trình quản lý nhà nước. Các công cụ đánh giá văn bản không thể là ý muốn chủ quan của các cá nhân những người xây dựng, ban hành hệ thống công cụ mà phải xuất phát từ thực tiễn yêu cầu của văn bản quản lý nhà nước. Bên cạnh tính khách quan, công cụ đánh giá văn bản còn phải bảo đảm tính thống nhất, nhất quán. Các công cụ đánh giá văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nước không thể có sự cục bộ, phân tán, thiếu thống nhất. Các công cụ đánh giá văn bản không thể tồn tại trong tình trạng cùng về một vấn đề mà đưa ra những tiêu chuẩn khác nhau, thậm chí trái ngược nhau. Sự không thống nhất trong tiêu chuẩn đánh giá văn bản sẽ dẫn đến tính thiếu khả thi trong quá trình áp dụng cũng như có thể đưa đến sự tuỳ tiện trong đánh giá văn bản. Công cụ đánh giá văn bản quản lý nhà nước có thể chia thành hai loại: công cụ pháp lý và các công cụ chuyên môn - kỹ thuật. Công cụ pháp lý đó là hệ thống các văn bản quy phạm, quy chế, quy trình, quy định, tiêu chuẩn có giá trị bắt buộc hay khuyến khích đối với quá trình xây dựng, ban hành, lữu trữ, xử lý văn bản quản lý nhà nước. Có thể nhận thấy trước yêu cầu của việc nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, trước những hạn chế của công tác văn bản của các cơ quan nhà nước, hệ thống các văn bản quy định các vấn đề liên quan đến công tác văn bản đã không ngừng được bổ sung, hoàn thiện. Hiện nay, chúng ta đã có một hệ thống các văn bản điều chỉnh một cách toàn diện công tác văn bản từ quá trình xây dựng, ban hành đến quản lý, sử dụng văn bản trong hoạt động quản lý nhà nước. Có thể liệt kê ra ở đây những văn bản quan trọng như: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2002 (sửa đổi, bổ sung); Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 2004; Nghị định số 135/2003/NĐ- 6 CP ngày 14 tháng 11 năm 2003 về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật; Nghị định số 110/2004/NĐ-CP của Chính phủ ngày 08 tháng 4 năm 2004 về công tác văn thư; Nghị định 111/2004/NĐ-CP về công tác lưu trữ; Nghị định 161/2005/NĐ-CP ngày 27 tháng 12 năm 2005 hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; TCVN 5700: 2002 về mẫn trình bày văn bản ban hành ngày 31 tháng 12 năm 2002; Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06 tháng 5 năm 2005 hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản. Công cụ chuyên môn - kỹ thuật là những quy tắc, quy ước, quy chế, thông lệ có ý nghĩa khuyến khích hoặc tùy nghi áp dụng. Đây là hệ thống văn bản đặc thù thuộc thẩm quyền ban hành của một số cơ quan nhà nước nhất định theo quy định của pháp luật. Những cơ quan tổ chức khác khi có nhu cầu sử dụng các loại văn bản này phai theo mẫu của các cơ quan nói trên, không được tùy tiện thay đổi về nội dung và hình thức của những văn bản đã được mẫu hoá. Hệ thống các văn bản quy phạm, các tiêu chuẩn, quy chế và các văn bản chuyên môn - kỹ thuật chính là công cụ, là tiêu chuẩn để có thể đánh giá về văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nước. Để vận dụng các công cụ này vào quá trình đánh giá văn bản cần phải đảm bảo những yêu cầu về kỹ năng, kỹ thuật. Đó chính là năng lực đánh giá của những người có trách nhiệm trong các hoạt động liên quan đến văn bản như biên tập, thẩm định, kiểm tra, hướng dẫn, giải thích cũng như vấn đề lưu trữ hay hủy bỏ văn bản. Năng lực này được hình thành từ những khả năng vốn có của mỗi người và được rèn luyện nâng cao qua quá trình tiếp xúc và đánh giá văn bản. Người có kỹ năng đánh giá văn bản phải vận dụng được các kỹ thuật đánh giá văn bản. Đó là quy chuẩn, so sánh và logic. Đó chính là kỹ thuật vận dụng công cụ đánh giá văn bản để đánh giá văn bản về các phương diện nội dung, hình thức. Việc so sánh đối chiếu giữa tiêu chuẩn và văn bản trên thực tiễn sẽ giúp cho người đánh giá văn bản xác định được giá trị của văn bản. Cũng cần phải lưu ý ở đây, các kỹ thuật đánh giá không phải là sự tách rời. Các kỹ thuật này có một mối liên hệ chặt chẽ với nhau giúp cho quá trình đánh giá có cơ sở pháp lý rõ ràng, khoa học và tin cậy. III. GIẢI QUYẾT VẤN ĐỀ THỰC TIỄN. Đánh giá văn bản có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm văn bản được ban hành bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý, có tính khả thi, nâng cao hiệu quả sử dụng văn bản trong công tác quản lý nhà nước. Vì vậy, công cụ đánh giá văn bản phải là những tiêu chuẩn, những khuôn mẫu, những cơ sở khoa học tin cậy trong quá trình đánh giá văn bản. 7 1. Công cụ đánh giá văn bản - những mặt tích cực và hạn chế. Hệ thống công cụ đánh giá văn bản, đặc biệt là những công cụ pháp lý ở nước ta hiện nay đã được chú ý hoàn thiện. Từ chỉ tính riêng từ năm 1996, mốc ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996, Quốc hội, Chính phủ và các bộ, ngành đã ban hành nhiều văn bản điều chỉnh về công tác văn bản trong quản lý nhà nước với các quy định về nội dung, thẩm quyền, thể thức, công tác văn thư, lưu trữ. Chính vì vậy, các văn bản quản lý nhà nước đã từng bước được hoàn thiện, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của lãnh đạo và của các cơ quan quản lý nhà nước. Trên cơ sở các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các Nghị định của Chính phủ hướng dẫn về công tác văn thư, lưu trữ, các Nghị định về việc thẩm định, kiểm tra văn bản trong thời gian qua, hoạt động đánh giá văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nước đã có những công cụ đánh giá văn bản một cách có hệ thống trên phạm vi toàn quốc và đạt được những kết quả bước đầu đánh khích lệ. Theo số liệu thống kê tại Cục Kiểm tra văn bản - Bộ Tư pháp, năm 2005, toàn ngành đã tiếp nhận khoảng 144.602 văn bản, trong đó bước đầu đã phát hiện 3.842 văn bản trái pháp luật. Trên cơ sở đó, các bộ, ngành, địa phương đã ra thông báo để cơ quan, người có thẩm quyền tự kiểm tra, xử lý 1.144 văn bản . Một số bộ, ngành đã tổ chức kiểm tra theo chuyên đề ở những lĩnh vực có nhiều bức xúc như xử lý vi phạm hành chính, ưu đãi đầu tư, phát hiện và kiến nghị xử lý kịp thời những văn bản trái pháp luật. Ngoài ra, Cục Kiểm tra văn bản còn tổ chức nhiều đợt kiểm tra văn bản tại các Bộ, ngành và địa phương, kết hợp với công tác kiểm tra nắm tình hình thực hiện Nghị định 135/2003/NĐ-CP. Qua kiểm tra đã phát hiện và xử lý nhiều văn bản trái pháp luật về thể thức, kỹ thuật trình bày, căn cứ pháp lý, thẩm quyền ban hành và nội dung văn bản, trực tiếp làm giảm hiệu lực quản lý của các cơ quan Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Kết quả kiểm tra văn bản có tác động tích cực và hiệu quả tới hoạt động soạn thảo, ban hành Văn bản quy phạm pháp luật tại các Bộ, ngành và địa phương; góp phần quan trọng đối với việc phát hiện, khắc phục những mâu thuẫn, chồng chéo, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời nâng cao vị thế của pháp chế bộ, ngành và các cơ quan tư pháp địa phương. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu nói trên thì hệ thống các công cụ đánh giá văn bản còn không ít những hạn chế. Hệ thống công cụ đánh giá văn bản quản lý nhà nước rất đa dạng: Hiến pháp 1992 (sửa đổi), Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2005. Để triển khai công tác này trên thực tế, ngày 14/11/2003, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP về việc kiểm 8 tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Trên cơ sở các quy định của Nghị định này, Bộ Tư pháp và một số bộ, ngành, địa phương đã ban hành văn bản quy định cụ thể, chi tiết, tạo điều kiện thuận lợi cho việc triển khai. Tuy nhiên, vẫn còn có những bộ, ngành, địa phương do chưa có sự quan tâm đúng mức đến công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nói chung và việc xây dựng thể chế về công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nên việc tổ chức thực hiện nhiệm vụ này không thống nhất, đồng bộ và gặp nhiều khó khăn, vướng mắc. Ngoài ra, qua một thời gian triển khai, một số quy định về công tác kiểm tra văn bản đã bộc lộ một số hạn chế gây khó khăn trong quá trình thực hiện nhiệm vụ. Thứ nhất, đó là sự thiếu thống nhất trong các công cụ đánh giá văn bản. Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06 tháng 5 năm 2005 hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản. Nhưng trước đó từ năm 2002, Bộ Khoa học và Công nghệ đã ban hành TCVN 5700: 2002 cũng điều chỉnh về vấn đề này. Sự khác biệt trong những quy định của hai văn bản cùng có hiệu lực pháp lý ngang nhau này đã gây ra những khó khăn trong quá trình áp dụng, tạo nên sự thiếu thống nhất trong hệ thống văn bản quản lý nhà nước. Với yêu cầu về tính thống nhất của hệ thống công cụ đánh giá văn bản, sự tồn tại song song hai văn bản cùng quy định về một vấn đề với những sự khác biệt là điều cần phải xem xét và điều chỉnh kịp thời. Một ví dụ khác: Theo Điều 34 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP các điều kiện bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản bao gồm cả kinh phí hỗ trợ cho việc nghiên cứu, xem xét kiểm tra văn bản và các hoạt động khác liên quan đến công tác kiểm tra văn bản theo quy định của pháp luật. Nhưng Thông tư liên tịch số 109/2004/TTLT-BTC-BTP lại không quy định khoản kinh phí hỗ trợ trực tiếp nào người trực tiếp kiểm tra văn bản như đối với hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Sự chậm trễ trong việc ban hành các văn bản hướng dẫn Luật của Quốc hội. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội ban hành từ năm 2002 nhưng Nghị định 161 ra đời muộn hơn rất nhiều (ngày 27 tháng 12 năm 2005). Các cơ quan có trách nhiệm hướng dẫn văn bản thường có xu hướng chờ văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn có hiệu lực mới triển khai hướng dẫn. Mặt khác chất lượng một số văn bản hướng dẫn chưa bảo đảm. Nhiều văn bản chỉ là sự nhắc lại những quy định của văn bản cần hướng dẫn. Chính vì vậy, không ít văn bản còn chung chung, cần phải có sự hướng dẫn tiếp theo mới thực hiện được. Các quy định của nhiều văn bản còn chưa nêu rõ thẩm quyền và hình thức mà các văn bản thường quy định: Chính phủ quy định” hoặc ”theo quy định của chính phủ” vì vậy, các ban soạn thảo quy định chi tiết hoặc hướng dẫn thi hành cho rằng ”Chính phủ quy định” được hiểu là thẩm quyền ban hành văn bản của Chính phủ, còn ”theo quy định của Chính phủ” tức là Chính phủ có thể ban hành hoặc giao cho Bộ trưởng ban hành... Cách hiểu không đúng này làm giảm hiệu lực của 9 các văn bản hướng dẫn. Mặc dù có sự quy định rõ ràng tại các văn bản của cơ quan cấp trên nhưng tại các văn bản hướng dẫn lại có sự uỷ quyền tuỳ tiện, chẳng hạn thuộc thẩm quyền của Chính phủ lại g