Về đổi mới quản lí nhà nước đối với giáo dục đại học

TAÏP CHÍ ÑAÏI HOÏC SAØI GOØN Soá 19 - Thaùng 2/2014 12 VỀ ĐỔI MỚI QUẢN LÍ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI GIÁO DỤC ĐẠI HỌC ĐẶNG ỨNG VẬN (*) TÓM TẮT Bài viết đi sâu phân tích, lí giải nêu lên vấn đề: đổi mới quản lí nhà nước đối với giáo dục đại học phải đổi mới từ tư duy, dổi mới phương thức quản lí, đổi mới cách trao quyền phân cấp và trong đổi mới phải đảm bảo dân chủ. Từ khoá: đổi mới quản lí nhà nước, giáo dục đại học, tư duy, phương thức quản lí, phân cấp, dân chủ. ABSTRACT The article thoroughly analyses, reasons and raises the issues: the innovation of the state management of higher education must innovate the thinking, the modes of management, the methods of decentralization and there must be guaranteed democracy in the innovation. Keywords: innovation of state management, higher education, thinking, modes of management, decentralization, democracy. 1. MỞ ĐẦU Nghị quyết kì họp thứ 8 Ban Chấp hành Trung ương khoá XI (viết tắt là NQ8) mang một luồng gió mới và tạo cơ hội mới cho sự phát triển giáo dục đại học Việt Nam khởi đầu bằng những đổi mới về tư duy quản lí. Những điểm mới về tư duy quản lí này tuy không nhiều nhưng có tính đột phá. Ví dụ: đặt hàng cho giáo dục, phát huy sức mạnh tổng hợp của cả hệ thống chính trị, giải quyết dứt điểm các hiện tượng tiêu cực kéo dài, gây bức xúc trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo; tạo sự đồng thuận và huy động sự tham gia đánh giá, giám sát và phản biện của toàn xã hội đối với công cuộc đổi mới, phát triển giáo dục. Thực hiện cơ chế người học tham gia đánh giá hoạt động giáo dục, đào tạo; nhà giáo tham gia đánh giá cán bộ quản lí; cơ sở giáo dục đào tạo tham gia đánh giá cơ quan quản lí nhà nước. Bên cạnh những điểm mới đó, NQ8 cũng đã một lần nữa khẳng định lại những vấn đề cốt lõi của quản lí nhà nước đối với giáo dục đại học. Đó là: 1. Xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan quản lí nhà nước về giáo dục, đào tạo và trách nhiệm quản lí theo ngành, lãnh thổ của các bộ, ngành, địa phương. 2. Phân định công tác quản lí nhà nước với quản trị của cơ sở giáo dục và đào tạo. Đẩy mạnh phân cấp, nâng cao trách nhiệm, tạo động lực và tính chủ động, sáng tạo của các cơ sở giáo dục, đào tạo. giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các cơ sở giáo dục, đào tạo; phát huy vai trò của hội đồng trường. 3. Chuẩn hoá các điều kiện bảo đảm chất lượng và quản lí quá trình đào tạo; chú trọng quản lí chất lượng đầu ra. Xây dựng hệ thống kiểm định độc lập về chất lượng giáo dục, đào tạo. Những luận điểm nêu trên thực sự đã tạo cơ hội cho việc đổi mới về cơ bản quản lí nhà nước đối với giáo dục đại học Việt Nam. Tuy vậy, bên cạnh đó vẫn còn những thách thức đã và sẽ nảy sinh mà công tác quản lí giáo dục đại học phải đối mặt; đòi hỏi phải có những giải pháp hiệu quả cả về tư duy và phương thức trong quá trình thực hiện nhằm đưa nghị quyết của Đảng vào cuộc sống. (*) GS.TS, Hiệu trưởng Trường Đại học Hòa Bình, Hà Nội. 13 Trong khuôn khổ báo cáo này chúng tôi không có tham vọng trình bày hết các thách thức và giải pháp cần thiết mà chỉ tập trung vào 3 nội dung chủ yếu là: i) tiếp tục đổi mới tư duy và phương thức quản lí nhà nước ii) bảo đảm dân chủ trong nhà trường và iii) trao quyền và phân cấp. 2. TIẾP TỤC ĐỔI MỚI TƯ DUY VÀ PHƯƠNG THỨC QUẢN LÍ NHÀ NƯỚC 2.1. Đổi mới tư duy Đổi mới tư duy là việc đầu tiên và quan trọng nhất phải làm. Kết luận Hội nghị trung ương 6 khoá XI đã khẳng định Tư duy về giáo dục chậm đổi mới, không theo kịp sự phát triển của đất nước trong bối cảnh kinh tế thị trường định hướng XHCN và hội nhập quốc tế. Thực tiễn cho thấy, khó nhất đối với việc đổi mới quản lí không phải là các vấn đề kĩ thuật mà là tư duy. Chừng nào chưa thay đổi được tư duy mà chỉ chú trọng vào kĩ thuật quản lí thì việc quản lí chắc chắn không tiến bộ được là bao. Chương trình của Bộ GD-ĐT thực hiện Chỉ thị 296/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ về đổi mới quản lí giáo dục đại học giai đoạn 2010-2012 huy động toàn hệ thống đại học cao đẳng tham gia cũng chỉ thu được kết quả hạn chế. Vì vậy, muốn đổi mới quản lí nhà nước tốt thì phải bắt đầu bằng đổi mới tư duy tốt, tư duy về giáo dục nói chung và tư duy quản lí giáo dục nói riêng. Mặt khác, chỉ đổi mới tư duy quản lí cũng không đủ. Không đổi mới tư duy về giáo dục nhà quản lí cũng khó có thể thực hiện được các chức năng quản lí trong tiến trình đổi mới quản lí. Đổi mới tư duy trước hết là phải nhận dạng cho được những bất cập trong quan điểm, nhận thức về các vấn đề chủ yếu của giáo dục và xây dựng triết lí giáo dục mới. NQ8 đã chỉ rõ: “Mục tiêu giáo dục toàn diện chưa được hiểu và thực hiện đúng. Bệnh hình thức, hư danh, chạy theo bằng cấp... chậm được khắc phục, có mặt nghiêm trọng hơn. Tư duy bao cấp còn nặng, làm hạn chế khả năng huy động các nguồn lực xã hội đầu tư cho giáo dục, đào tạo. Việc phân định giữa quản lý nhà nước với hoạt động quản trị trong các cơ sở giáo dục, đào tạo chưa rõ”. Đối với giáo dục đại học chúng ta có thể cụ thể hoá thành một số bất cập sau đây: Nhận thức sai lệch về các giá trị, tư tưởng bằng cấp, tâm lí khoa cử, bệnh thành tích dẫn đến việc gia đình và xã hội xem việc học đại học là con đường tiến thân duy nhất cho thế hệ trẻ. Trẻ em phải luyện thi từ lớp một vào các trường điểm, lớp chọn, trường chuyên với hy vọng lọt qua cửa tuyển sinh đại học mà lãng quên việc phát triển nhân cách và năng lực của mỗi cá thể. Quan điểm về chất lượng không thích hợp, thiếu toàn diện dẫn đến chủ quan nóng vội. Ở quy mô hệ thống bài toán chất lượng phải được giải trên cơ sở cân bằng giữa yêu cầu phát triển quốc gia - năng lực đầu tư cho giáo dục – năng lực đào tạo của hệ thống – năng lực sử dụng sản phẩm giáo dục của xã hội. Cân bằng này đảm bảo cho hiệu quả đầu tư giáo dục quốc dân là cao nhất. Đòi hỏi quá sức làm cho hệ thống trở nên bất ổn và mất phương hướng phát triển, thậm chí còn phát sinh bệnh thành tích, tiêu cực học đường. Nhận thức sai lệch về mục tiêu giáo dục dẫn đến lệch lạc về chức năng của cơ sở giáo dục. Mục tiêu của giáo dục đại học lâu nay vẫn được hiểu là nhằm cung cấp cho người học một kĩ năng và kiến thức tối thiểu để có được việc làm. Thậm chí chiến lược giáo dục 2010-2020 còn xếp chung giáo dục đại học với giáo dục nghề nghiệp. Từ đó dẫn đến việc chúng ta chưa xây dựng được một hệ thống đại học lành mạnh trên nên tảng của nghiên cứu khoa học công nghệ và phát triển xã hội. Cho đến nay đại học Việt Nam vẫn là một nền đại học “teaching” hướng tới mục tiêu đào tạo nhân lực mà chưa phải là một nền đại học “research” hướng tới sáng tạo tri thức khoa học công nghệ và phát triển xã hội nên 14 không hoặc đầu tư rất ít cho nghiên cứu. Điều này ảnh hưởng đến chất lượng đội ngũ giảng viên. Giảng viên đại học không chỉ là người thầy mà còn phải là một nhà khoa học biết cách tổ chức thực hiện và trực tiếp thực hiện công việc nghiên cứu khoa học. Tư duy hội nhập và học hỏi tinh hoa của chúng ta hiện nay còn nhiều khiếm khuyết. Học hỏi kinh nghiệm các nước mà không qua sàng lọc, không qua phân tích đầy đủ các khía cạnh liên quan đến việc triển khai trong điều kiện nước ta, không có quyết tâm chính trị, không có năng lực tổ chức thực hiện thì dễ dẫn đến thất bại. Đại học đại cương và đào tạo hai giai đoạn là một ví dụ. Chương trình liên thông cũng vậy. Hội nhập phải có điều kiện, mục tiêu thích hợp và duy trì bản sắc dân tộc. Thực tiễn chứng minh rằng có một số thách thức về thể chế và hệ thống trong xã hội chuyển đổi và/hoặc đang phát triển vượt qua bất cứ điều gì các nước tiên tiến đã từng phải đối mặt. Tư duy về giáo dục và thị trường cần phải thay đổi. Lâu nay chúng ta thường né tránh bàn về thị trường và giáo dục với lí do không chấp nhận sự trao đổi ngang giá trong giáo dục. Giáo dục về cơ bản vẫn phải là phúc lợi xã hội và do nhà nước đảm nhận. Tuy vậy, như là một thực tế khách quan, thị trường nhân lực đã và đang điều khiển chương trình đào tạo của tất cả các cấp bậc học, đặc biệt là đào tạo nghề nghiệp và giáo dục đại học. Thị trường thúc đẩy xu hướng kinh doanh ở các cơ sở giáo dục, thậm chí tới từng giáo viên các cấp. Ở cấp học càng cao xu thế này càng lớn. Thị trường thúc đẩy việc tư nhân hoá giáo dục đại học từ việc chia sẻ chi phí giáo dục đào tạo thông qua học phí, lệ phí đến việc mở các cơ sở giáo dục kiếm lời đồng thời do người học tự trang trải học phí nên giáo dục đại học trở thành hàng hoá tư khác với việc đơn thuần là phúc lợi công cộng trong quá khứ. Như là hệ quả tất yếu, đổi mới tư duy giáo dục dẫn tới đổi mới tư duy quản lí. Khi đã thay đổi tư duy về giáo dục trong nền kinh tế thị trường thì cũng tất yếu phải chuyển từ tư duy quản lí nhà trường như là một đơn vị hành chính sự nghiệp theo cơ chế bao cấp đối với một trường đại học sang tư duy quản lí doanh nghiệp (không phải là doanh nghiệp hoá nhà trường) trong cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Khi đã thay đổi tư duy về chức năng của trường đại học thì việc tăng quyền tự chủ đặc biệt là tự chủ về học thuật và đào tạo cho nhà trường như là một điều tất yếu. Những quy định hành chính cứng nhắc khuôn mẫu trở nên không thích hợp với một tổ chức cần có sự năng động sáng tạo để tồn tại và phát triển. Vậy là phải trao quyền quyết định cho Nhà trường và Nhà trường là người chịu trách nhiệm cuối cùng về các quyết định và hành động của mình cũng như các hệ quả từ các quyết định và hành động đó đối với quyền tự chủ được giao. Đổi mới tư duy về chất lượng dẫn đến việc đổi mới tư duy về quản lí chất lượng về phân tầng hệ thống và về kiểm định chất lượng. Đổi mới tư duy về hôi nhập và học hỏi kinh nghệm quốc tế giúp chúng ta đổi mới tư duy quản lí sự thay đổi/đổi mới khi tiếp thu tinh hoa nhân loại trong quá trình phát triển giáo dục. 2.2. Đổi mới phương thức quản lí nhà nước đối với giáo dục đại học Phương thức quản lí là cách thức thực hiện việc quản lí. “ Phương thức” có ý nghĩa như là từ “phương thức” trong “phương thức sản xuất”. Đổi mới phương thức quản lí giáo dục được thực hiện trên cơ sở đổi mới tư duy quản lí giáo dục. Tư duy thay đổi lại đòi hỏi phải thay đổi phương thức quản lí giáo dục. Đặc biệt là khi sự phát triển đã tác động đến tư duy và làm thay đổi nó thì thể chế cũ sẽ nhanh 15 chóng trở nên lạc hậu không đáp ứng nhu cầu phát triển. Nhưng vấn đề là làm thế nào để thiết lập cho được những thể chế cần thiết? NQ8 đã khẳng định: “- Việc thể chế hoá các quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà nước về phát triển giáo dục và đào tạo, nhất là quan điểm "giáo dục là quốc sách hàng đầu" còn chậm và lúng túng. Việc xây dựng, tổ chức thực hiện chiến lược, kế hoạch và chương trình phát triển giáo dục - đào tạo chưa đáp ứng yêu cầu của xã hội. Dễ thấy rằng đây là các yếu kém của quản lí nhà nước. Nếu không đi vào chi tiết thì nội dung quản lí nhà nước về giáo dục được quy định trong Điều 99 của Luật Giáo dục bao gồm1: 1. Xây dựng thể chế (mục 1, 2, 3, 11) 2. Tổ chức thực hiện (mục 2) chỉ đạo (mục 1, 7), quản lí (lại quản lí) (mục 4, 8, 9, 10), thực hiện (mục 5), tổ chức bộ máy (mục 6), huy động (mục 8) và thanh tra, kiểm tra (mục 12). Tư duy không nhất quán dẫn đến việc một văn bản Luật cấp Nhà nước trình bày nội dung quản lí một cách không khoa học, không rõ ràng và trùng lặp (huống chi khi thực hiện; việc quản lí thiếu nhất quán, phân tán, như là điều tất yếu). Rất đáng tiếc là 4 năm sau (2009) Luật sửa đổi bổ sung Luật giáo dục 2005 đã để nguyên không sửa điều này. Vậy là những nhược điểm cơ bản trong quản lí giáo dục vẫn tồn tại cho đến hôm nay. NQ8 cũng yêu cầu phải “Xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan quản lí nhà nước về giáo dục, đào tạo và trách nhiệm quản lí theo ngành, lãnh thổ của các bộ, ngành, địa phương. Phân định công tác quản lí nhà nước với quản trị của cơ sở giáo dục và đào tạo. Đẩy mạnh phân cấp, nâng cao trách nhiệm, tạo động lực và tính chủ động, sáng tạo của các cơ sở giáo dục, đào tạo. Vì vậy, nên đổi mới căn bản và toàn diện quản lí giáo dục ngay từ văn bản Luật Giáo dục với 3 nội dung sau đây: Thứ nhất là, phân biệt rõ quản lí nhà nước (hay nhà nước quản lí) với quản lí cơ sở. Trên cơ sở đó nhà nước chỉ nên tập trung vào 3 nhiệm vụ: 1. Xây dựng thể chế (bao gồm cả việc xây dựng chiến lược, kế hoạch và chương trình phát triển giáo dục - đào tạo); 2. Hướng dẫn, kiểm tra, giám sát việc thực hiện thể chế 3. Tổ chức bộ máy quản lí nhà nước bao gồm cả việc phân cấp, phân quyền trong phạm vi bộ máy quản lí nhà nước các cấp. Thứ hai là, quy định phạm vi định chế của nhà nước. Phát huy đầy đủ quyền tự chủ, sức sáng tạo và năng động của cấp quản lí cơ sở. Có thể trao quyền định chế cho các cơ sở giáo dục đại học trong một số nội dung quản lí cụ thể, ví dụ chương trình, giáo trình, kế hoạch học tập, tài chính Thứ ba là, cụ thể hoá quyền tự chủ và nghĩa vụ giải trình và chịu trách nhiệm cuối cùng về những quyết định và hành động của trường đại học và về những hậu quả của các quyết định và hành động này (đặc biệt là về đảm bảo chất lượng và tài chính). Chuyển mô hình quản lí hành chính, quan liêu bao cấp của các cơ sở giáo dục đại học công hiện nay sang mô hình quản lí mới dựa trên phương thức quản lí doanh nghiệp để tăng tính năng động và hiệu quả của hệ thống, chống tham nhũng tiêu cực trong nhà trường, quy định việc trường đại học công phải bảo toàn và phát triển vốn nhà nước v.v Con đường phát triển của giáo dục đại học Việt Nam đang đòi hỏi mạnh mẽ sự đồng hành của cải cách thể chế. Đây là trách nhiệm của quản lí Nhà nước.và cũng là công việc đầy khó khăn thách thức. Hội đồng trường là một ví dụ minh họa. Việc tái cơ cấu các trường công đã được bắt đầu 16 bằng việc bổ sung Hội đồng trường vào cơ cấu tổ chức trường từ năm 2003. Đây là một bước tiến đáng ghi nhận (LQ Thiệp, xem NTM Lộc và NH Châu, 2012). Tuy nhiên quá trình đưa Hội đồng trường vào GDĐH nước cho ta đến nay diễn ra không suôn sẻ. Có nhiều nguyên nhân (NTM Lôc, NH Châu, 2012) trong đó có việc nhà trường không được tăng thêm quyền tự chủ đi kèm với Hội đồng trường dẫn đến việc chia sẻ quyền lực vốn có giữa Hiệu trưởng và Hội đồng trường. Công việc quan trọng và cấp bách của đổi mới quản lí nhà nước đối với giáo dục đại học lúc này chính là tập trung bổ sung, hoàn chỉnh và xây dựng mới hệ thống các văn bản quy phạm luật pháp và chính sách về giáo dục đại học. Thể hiện cho được tư duy đổi mới của NQ8 trong hệ thống các văn bản này. Đặc biệt chú trọng đến các nội dung cụ thể sau đây: Một là, thể hiện rõ bốn chức năng cơ bản của trường đại học: giáo dục nghề nghiệp, phát triển và hoàn thiện nhân cách, nghiên cứu khoa học công nghệ, dịch vụ xã hội và phát triển và truyền bá tri thức văn hoá nhân loại . Hai là, thể chế hoá quyền được học tập và học tâp suốt đời của công dân; bảo đảm tính dân chủ, công bằng, bình đẳng về cơ hội giáo dục đại học cho mọi người Ba là, đổi mới thể chế tài chính trong giáo dục. Thể chế hoá việc chuyển cơ chế cấp phát kinh phí bình quân sang đặt hàng trên cơ sở hệ thống định mức kinh tế - kĩ thuật và tiêu chí, tiêu chuẩn của từng loại hình dịch vụ giáo dục như NQ8 đã chỉ rõ; đảm bảo suất đầu tư trên mỗi người học tương ứng với chất lượng, phù hợp ngành nghề và trình độ đào tạo. Nhà nước hỗ trợ hoặc bao cấp cho những ngành nghề đặc biệt quan trọng; đối tượng chính sách và vùng khó khăn. Chuyển đầu tư nhà nước qua cơ sở giáo dục và đào tạo sang trực tiếp người được thụ hưởng. Thể chế hoá trách nhiệm của các doanh nghiệp, cá nhân sử dụng lao động tham gia đầu tư cho giáo dục. Bốn là, thể chế hoá quyền tự chủ, nghĩa vụ báo cáo, giải trình và chịu trách nhiệm của các cơ sở giáo dục về các quyết định và hành động của họ khi thực hiện quyền tự chủ, thể chế hoá phương thức quản lí kiểu doanh nghiệp công khai, minh bạch và được kiểm định về chất lượng và kiểm toán. Năm là, thể chế hoá trách nhiệm công khai, tạo sự đồng thuận trong xã hội của các cấp quản lí trước khi triển khai các cơ chế, chính sách mới. Thể chế hoá trách nhiệm giáo dục của gia đình và xã hội Cùng với nhà nước, các tổ chức xã hội cũng cần phải phát triển, định hướng, điều chỉnh các thể chế bất thành văn theo hướng phù hợp với sự đổi mới về thể chế giáo dục, truyền bá ý thức sống và làm việc theo pháp luật. Làm sống lại tinh thần “nhân nghĩa trí tín” của những giảng viên và cán bộ quản lí đại học – những người mà thời trước được liệt vào hàng ngũ các sĩ phu – hết lòng vì sự nghiệp trồng người. 3. TRAO QUYỀN VÀ PHÂN CẤP Như đã phân tích ở trên để việc cơ cấu lại các trường đại học đáp ứng thể chế giáo dục đại học mới thì nhà nước phải giao thêm quyền cho các trường đại học so với những gì họ có được hiện nay. Thách thức lớn nhất đối với cấp quản lí nhà nước chính là ở điểm này vì kèm theo quyền quyết định là quyền giám sát và khả năng giám sát. Khi khả năng giám sát hạn chế thì người ta, để đảm bảo an toàn, thường giữ lại quyền quyết định. Vậy khi đã trao quyền quyết định thì đòi hỏi năng lực giám sát phải tăng lên. Bởi vì dù có trao quyền thì cấp quản lí nhà nước vẫn chịu trách nhiệm liên đới về những việc mà trường làm sai. NQ8 cũng đã chỉ ra cần phải “tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra của cơ quan quản lí các cấp”; Bên cạnh đó là việc “thực hiện giám sát của các chủ thể trong 17 nhà trường và xã hội; bảo đảm dân chủ, công khai, minh bạch”. Chúng tôi xin trình bày vấn đề phân cấp từ một cách tiếp cận khác. Từ các nghiên cứu và thảo luận về các biện pháp phân cấp trong năm nền kinh tế Đông Á (Trung Quốc, Nhật Bản, Hồng Kông, Singapore và Đài Loan) Leung (Leung, 2004) cho rằng các động cơ, bản chất và ảnh hưởng của các biện pháp phân cấp quản lí rất khác nhau; không ai trong số họ thực sự hướng tới một sự chuyển giao đích thực quyền cho các nhà giáo dục ở tuyến đầu (tức là ở các cơ sở giáo dục), hoặc nâng cao chất lượng giáo dục. Sự phân cấp không thành công chứng minh rằng ý tưởng phân cấp không thích hợp với văn hoá Á Đông. Đặc biệt, hai đặc điểm của văn hoá Á Đông được xem là lạc lõng (at odd) đối với ý tưởng về phân cấp là: tính đồng đều (uniformity) và chủ nghĩa thực dụng (pragmaticism). Ý tưởng về tính đồng đều (thống nhất), dayitong hoặc một "đại nhất thống", là một đặc điểm đặc trưng của văn hoá Trung Quốc, nền văn hoá có ảnh hưởng lớn trong khu vực Đông Á. Trong nền văn hoá Đông Á có một sự chú trọng hơn vào xã hội chứ không phải là khía cạnh cá nhân của con người. So với các nền văn hoá phương Tây nhấn mạnh sự độc lập và chủ nghĩa cá nhân, văn hoá Đông Á nhấn mạnh hội nhập và hòa hợp. Trong nền văn hoá này, cá nhân dự kiến sẽ ghép mình phù hợp với cấu trúc xã hội hiện có hơn là cấu trúc được thay đổi để phù hợp với nhu cầu của cá nhân. Nó không phải là khó để thấy rằng những đặc điểm này là phù hợp hơn với một hệ thống tập trung, thống nhất chứ không phải là một hệ thống phân cấp và phân tán. Văn hoá Đông Á cũng đặc trưng bởi bản chất thực dụng khắc nghiệt của nó. Đối với phương Tây, trong khi phân cấp là với mục đích "thúc đẩy sự linh hoạt và đổi mới trong hệ thống” và tập trung là để "đảm bảo rằng hệ thống chịu trách nhiệm cho thấy rằng tất cả học sinh đạt được và làm chủ các nội dung cốt lõi ", những điều này dường như không là mối quan tâm của các nền kinh tế Đông Á. Đối với các nền kinh tế Đông Á, tập trung là để kiểm soát và phân cấp quản lí là để có hiệu quả mà không bị mất kiểm soát. Vì vậy, phân cấp là một chủ nghĩ